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國(guó)企改革三年行動(dòng)已圓滿(mǎn)完成收官，站在新起點(diǎn)上，新一輪以提升核心競(jìng)爭(zhēng)力為根本目的的深化國(guó)企改革的提升行動(dòng)已蓄勢(shì)待發(fā)。那么城市國(guó)企的改革又要從哪里再出發(fā)？通過(guò)觀(guān)察，我們發(fā)現(xiàn)城市國(guó)企的職能模塊的改革邏輯與框架體系已全面完成，但囿于歷史遺留問(wèn)題、上位政策的支持力度、企業(yè)運(yùn)行不同特征與屬性等，在實(shí)踐中，部分模塊的改革仍難以真正的起到激發(fā)企業(yè)活力的目的。尤其是組織管理、分層分類(lèi)授權(quán)建設(shè)、內(nèi)控體系建設(shè)、薪酬績(jī)效管理等方面。為此，我們以問(wèn)題為導(dǎo)向，特推出本期視界。

廣東、安徽、江西、遼寧、蘇州、沈陽(yáng)多地均發(fā)布了內(nèi)部控制體系建設(shè)政策，在此背景下，城市國(guó)企也越來(lái)越將內(nèi)部控制作為強(qiáng)基固本的重要抓手。但部分地區(qū)對(duì)內(nèi)控邊界認(rèn)知不清晰，導(dǎo)致真正的執(zhí)行落地水平大打折扣。另外，制度執(zhí)行力較低、監(jiān)督不力、缺少有效的反饋機(jī)制等問(wèn)題也使得整合優(yōu)化內(nèi)部控制路徑迫在眉睫。那么內(nèi)控究竟是什么？其與風(fēng)控、合規(guī)、管控的區(qū)別在何處？城市國(guó)企又該如何設(shè)計(jì)內(nèi)控優(yōu)化路徑？本文將從三個(gè)方面對(duì)此進(jìn)行解答。

一、內(nèi)部控制內(nèi)涵

（一）內(nèi)部控制定義

1、COSO委員會(huì)對(duì)內(nèi)部控制的定義

1992年，COSO委員會(huì)（全美反舞弊性財(cái)務(wù)報(bào)告委員會(huì)發(fā)起的組織）發(fā)布了《內(nèi)部控制框架》，2013年，COSO委員會(huì)對(duì)1992年發(fā)布的《內(nèi)部控制框架》進(jìn)行了修訂和完善，將內(nèi)部控制定義為：

內(nèi)部控制是一個(gè)受到董事會(huì)、經(jīng)理層和其他人員影響的過(guò)程，該過(guò)程的設(shè)計(jì)是為了提供實(shí)現(xiàn)以下三類(lèi)目標(biāo)的合理保證：經(jīng)營(yíng)的效果和效率、財(cái)務(wù)報(bào)告的可靠性、法律法規(guī)的遵循性。

2、國(guó)家五部委對(duì)內(nèi)部控制的定義

2008年，中國(guó)財(cái)政部聯(lián)合國(guó)家五部委（財(cái)政部、證監(jiān)會(huì)、審計(jì)署、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)）在1992年版COSO委員會(huì)《內(nèi)部控制框架》的基礎(chǔ)上頒布了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，給出內(nèi)部控制定義為：

內(nèi)部控制是由企業(yè)董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層和全體員工實(shí)施的、旨在實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)的過(guò)程。內(nèi)部控制的目標(biāo)是合理保證企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、財(cái)務(wù)報(bào)告及相關(guān)信息真實(shí)完整，提高經(jīng)營(yíng)效率和效果，促進(jìn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略。

3、國(guó)資委對(duì)內(nèi)部控制的定義

2019年，國(guó)資委出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)內(nèi)部控制體系建設(shè)與監(jiān)督工作的實(shí)施意見(jiàn)》，提出內(nèi)部控制體系的概念：

以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向、合規(guī)管理監(jiān)督為重點(diǎn)，嚴(yán)格、規(guī)范、全面、有效的內(nèi)控體系。進(jìn)一步樹(shù)立和強(qiáng)化管理制度化、制度流程化、流程信息化的內(nèi)控理念，通過(guò)“強(qiáng)監(jiān)管、嚴(yán)問(wèn)責(zé)”和加強(qiáng)信息化管理，嚴(yán)格落實(shí)各項(xiàng)規(guī)章制度，將風(fēng)險(xiǎn)管理和合規(guī)管理要求嵌入業(yè)務(wù)流程，促使企業(yè)依法合規(guī)開(kāi)展各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)“強(qiáng)內(nèi)控、防風(fēng)險(xiǎn)、促合規(guī)”的管控目標(biāo)，形成全面、全員、全過(guò)程、全體系的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，切實(shí)全面提升內(nèi)控體系有效性，加快實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

（二）內(nèi)部控制邊界界定

1、內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)管理的關(guān)系

風(fēng)險(xiǎn)管理指企業(yè)圍繞總體經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，通過(guò)在企業(yè)管理的各個(gè)環(huán)節(jié)和經(jīng)營(yíng)過(guò)程中執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)管理的基本流程，培育良好的風(fēng)險(xiǎn)管理文化，建立健全全面風(fēng)險(xiǎn)管理體系 ，從而為實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管理的總體目標(biāo)提供合理保證的過(guò)程和方法。

風(fēng)險(xiǎn)管理的范圍要比內(nèi)部控制大，內(nèi)部控制是風(fēng)險(xiǎn)管理工作的組成部分，風(fēng)險(xiǎn)管理包含內(nèi)部控制，但是風(fēng)險(xiǎn)管理不能代替內(nèi)部控制。風(fēng)險(xiǎn)管理識(shí)別企業(yè)整體的可控風(fēng)險(xiǎn)、不可控風(fēng)險(xiǎn)以及機(jī)會(huì)，內(nèi)部控制進(jìn)行控制的則是可控風(fēng)險(xiǎn)。

2、內(nèi)部控制與合規(guī)管理的關(guān)系

合規(guī)管理是指企業(yè)通過(guò)制定合規(guī)政策，按照外部法規(guī)的要求統(tǒng)一制定并持續(xù)修改內(nèi)部規(guī)范，監(jiān)督內(nèi)部規(guī)范的執(zhí)行，以實(shí)現(xiàn)增強(qiáng)內(nèi)部控制，對(duì)違規(guī)行為進(jìn)行監(jiān)測(cè)、識(shí)別、預(yù)警、防范、控制、化解合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的一整套管理活動(dòng)和機(jī)制。

合規(guī)是內(nèi)部控制的目標(biāo)之一，合規(guī)管理的本質(zhì)是合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理，其仍然屬于風(fēng)險(xiǎn)管理的范疇，而對(duì)制度合規(guī)性的內(nèi)容又屬于內(nèi)部控制的范疇。比如一家建筑企業(yè)中的財(cái)務(wù)制度是基于會(huì)計(jì)法等相關(guān)法律制定的內(nèi)部規(guī)范，但是未涉及到關(guān)于食品安全的相關(guān)內(nèi)部規(guī)范，那么財(cái)務(wù)合規(guī)是內(nèi)部控制與合規(guī)管理所需要共同管理的領(lǐng)域，員工食堂出現(xiàn)了違反食品安全法的事件則屬于合規(guī)管理但不屬于內(nèi)控管理。

3、內(nèi)部控制與管理控制的關(guān)系

管理控制是指管理者通過(guò)影響組織中的其他成員達(dá)到實(shí)現(xiàn)組織戰(zhàn)略的過(guò)程。

管理控制是基于實(shí)現(xiàn)組織戰(zhàn)略的一系列過(guò)程，內(nèi)部控制是這一系列控制過(guò)程中的一個(gè)，管理控制包含內(nèi)部控制。比如某企業(yè)基于發(fā)展需要制定了戰(zhàn)略規(guī)劃，并通過(guò)一系列舉措督促規(guī)劃落地，這一系列舉措都是管理控制，但不一定是內(nèi)部控制。

圖1 內(nèi)部控制與管理控制、風(fēng)險(xiǎn)管理、合規(guī)管理關(guān)系示意圖

二、國(guó)資委內(nèi)控政策梳理

（一）政策梳理

基于城市國(guó)企內(nèi)部控制的研究主題，本文重點(diǎn)梳理國(guó)資委的內(nèi)部控制政策如下表3-1所示。國(guó)務(wù)院國(guó)資委在COSO內(nèi)部控制框架之外，于2019年提出內(nèi)部控制體系的新概念，強(qiáng)調(diào)內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)管理、合規(guī)管理的協(xié)同性，提出內(nèi)控體系“強(qiáng)內(nèi)控、防風(fēng)險(xiǎn)、促合規(guī)的管控目標(biāo)”，后續(xù)通過(guò)各年度內(nèi)部控制體系建設(shè)與監(jiān)督工作的政策文件監(jiān)督三位一體內(nèi)部控制體系的落地。

表1 國(guó)務(wù)院國(guó)資委內(nèi)控政策梳理

表2 各地方國(guó)資委內(nèi)控政策梳理（部分）

（二）梳理結(jié)論

各地方國(guó)資委的相關(guān)內(nèi)部控制體系的政策是依據(jù)國(guó)務(wù)院國(guó)資委的文件結(jié)合本級(jí)監(jiān)管范圍內(nèi)企業(yè)制定的，本質(zhì)上同國(guó)務(wù)院國(guó)資委的相關(guān)政策一致。而國(guó)務(wù)院國(guó)資委2019年101號(hào)文的“加強(qiáng)內(nèi)部控制體系建設(shè)”是在2012年68號(hào)文要求的“內(nèi)部控制體系建設(shè)”在2013年底實(shí)現(xiàn)全覆蓋的目標(biāo)達(dá)成的基礎(chǔ)上提出的。101號(hào)文強(qiáng)調(diào)內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)管理、合規(guī)管理的協(xié)同性，打開(kāi)了內(nèi)部控制的思路，但并不是將內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)管理、合規(guī)管理劃等號(hào)。

三、城市國(guó)企內(nèi)控體系建設(shè)的運(yùn)作思路

（一）城市國(guó)企內(nèi)控體系的基礎(chǔ)

《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》及配套指引給出了城市國(guó)企內(nèi)控體系建設(shè)的基本要求，《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》是內(nèi)控體系建設(shè)的底線(xiàn)和基本功，該體系建設(shè)重點(diǎn)涵蓋5要素：內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督五個(gè)要素。

圖2 內(nèi)部控制體系五要素示意圖

（1）內(nèi)部環(huán)境。內(nèi)部環(huán)境是五要素之首，是整個(gè)內(nèi)部控制體系的基礎(chǔ)和環(huán)境條件，一般包括組織結(jié)構(gòu)、企業(yè)文化、制度建設(shè)三個(gè)方面。

組織結(jié)構(gòu)上分為三類(lèi)：第一類(lèi)是風(fēng)險(xiǎn)管理部門(mén)和董事會(huì)下風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)等組織，該類(lèi)組織對(duì)整體風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分類(lèi)，篩選出屬于內(nèi)部控制體系范疇所管理的風(fēng)險(xiǎn)；第二類(lèi)是相關(guān)職能部門(mén)和業(yè)務(wù)單位，該類(lèi)組織是內(nèi)控體系中各類(lèi)控制的直接參與組織；第三類(lèi)是內(nèi)部審計(jì)部門(mén)和董事會(huì)下審計(jì)委員會(huì)等組織，該類(lèi)組織以相對(duì)獨(dú)立的角度來(lái)發(fā)現(xiàn)建設(shè)內(nèi)控體系，并完善內(nèi)控體系。

企業(yè)文化是內(nèi)控體系中的人心保證，優(yōu)秀的企業(yè)文化能促進(jìn)企業(yè)內(nèi)部控制能力的提高,良好的內(nèi)部控制制度可以反過(guò)來(lái)推動(dòng)企業(yè)文化的傳承與發(fā)展。

制度建設(shè)是連接各組織結(jié)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的橋梁，通過(guò)制度建設(shè)可以將內(nèi)部控制的落實(shí)到各個(gè)部門(mén)及各個(gè)崗位。

（2）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是實(shí)施內(nèi)部控制的重要環(huán)節(jié)，是實(shí)施控制的對(duì)象內(nèi)容。包括風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)三個(gè)環(huán)節(jié)。

風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別方面，企業(yè)應(yīng)及時(shí)識(shí)別、系統(tǒng)分析經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中與實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)分析方面，采用定性與定量相結(jié)合的方法，按照風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性及其影響程度等，對(duì)識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析和排序，確定關(guān)注重點(diǎn)和優(yōu)先控制的風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)方面，應(yīng)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分析結(jié)果，綜合運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、轉(zhuǎn)移、分擔(dān)、承受等措施。

（3）控制活動(dòng)是實(shí)施內(nèi)部控制的具體方式方法和手段，是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的具體應(yīng)對(duì)措施的落實(shí)。企業(yè)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，采用相應(yīng)的控制措施，將風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受度之內(nèi)。控制措施一般包括：不相容職務(wù)分離控制、授權(quán)審批控制、會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制、財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制、預(yù)算控制、運(yùn)營(yíng)分析控制和績(jī)效考評(píng)控制等。

（4）信息與溝通是實(shí)施內(nèi)部控制的重要條件，貫穿于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)和內(nèi)部監(jiān)督各要素之間。信息與溝通包括常規(guī)信息溝通和特殊信息溝通。

常規(guī)信息溝通是企業(yè)在日常管理中對(duì)信息進(jìn)行分類(lèi)，按照重要性等方式將信息傳遞給內(nèi)部各管理級(jí)次、責(zé)任單位、業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)之間，以及企業(yè)與外部投資者、債權(quán)人、客戶(hù)、供應(yīng)商、中介機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門(mén)等有關(guān)方面之間。

特殊信息溝通指反舞弊機(jī)制及舉報(bào)投訴制度，這是常規(guī)信息溝通的重要補(bǔ)充，也是信息與溝通落實(shí)的保障。

（5）內(nèi)部監(jiān)督是實(shí)施內(nèi)部控制的重要保證，內(nèi)部監(jiān)督是企業(yè)對(duì)內(nèi)部控制建立與實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，評(píng)價(jià)內(nèi)部控制的有效性，發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制缺陷，應(yīng)當(dāng)及時(shí)加以改進(jìn)。

（二）城市國(guó)企內(nèi)控體系的進(jìn)階

國(guó)資委101號(hào)文及后續(xù)各年的內(nèi)部控制體系建設(shè)文件是基于《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》的全面內(nèi)控體系提升，是內(nèi)控體系建設(shè)五要素重點(diǎn)工作的執(zhí)行體現(xiàn)，同時(shí)是城市國(guó)企內(nèi)控體系的進(jìn)階發(fā)展。基于101號(hào)文系列的政策對(duì)城市國(guó)企內(nèi)控體系的發(fā)展可以概況為“三化兩監(jiān)督”，“三化”即支撐層，包括內(nèi)控體系建設(shè)優(yōu)化、內(nèi)控體系執(zhí)行強(qiáng)化、內(nèi)控體系信息化；“兩監(jiān)督”即監(jiān)督層，包括內(nèi)部監(jiān)督評(píng)價(jià)、出資人監(jiān)督檢查。

圖3 內(nèi)部控制體系的進(jìn)階模型

1、內(nèi)控體系建設(shè)優(yōu)化

內(nèi)控體系建設(shè)優(yōu)化是內(nèi)部控制五要素中內(nèi)部環(huán)境要素的進(jìn)一步加強(qiáng)，包括職責(zé)劃分及工作機(jī)制建設(shè)、強(qiáng)化集團(tuán)管控、完善管理制度三個(gè)方面。

職責(zé)劃分及工作機(jī)制建設(shè)上，城市國(guó)企要明確黨委、董事會(huì)、經(jīng)理層等決策主體在內(nèi)控監(jiān)督方面的權(quán)責(zé)邊界、規(guī)范決策流程，避免邊界不清、流程倒置等現(xiàn)象，充分發(fā)揮黨委“把方向、管大局、促落實(shí)”，董事會(huì)“定戰(zhàn)略、做決策、防風(fēng)險(xiǎn)”，經(jīng)理層“謀經(jīng)營(yíng)、抓落實(shí)、強(qiáng)管理”的角色職能。執(zhí)行層面上，要加強(qiáng)內(nèi)控人員培育和儲(chǔ)備，組建業(yè)務(wù)、職能矩陣化團(tuán)隊(duì)，促進(jìn)內(nèi)控部門(mén)主責(zé)推動(dòng)、業(yè)務(wù)部門(mén)協(xié)同配合。集團(tuán)管控及管理制度上，要注重集團(tuán)層面與公司單體之間、不同管理體系之間制度要求的融合性和精簡(jiǎn)性。

2、內(nèi)控體系執(zhí)行強(qiáng)化

內(nèi)控體系執(zhí)行強(qiáng)化是對(duì)內(nèi)部控制五要素中控制活動(dòng)和內(nèi)部監(jiān)督要素的進(jìn)一步提高。包括三個(gè)方面：

一是加強(qiáng)關(guān)鍵領(lǐng)域的日常監(jiān)控，主要關(guān)注改革關(guān)鍵領(lǐng)域、重點(diǎn)業(yè)務(wù)、國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)重要節(jié)點(diǎn)的監(jiān)管，定期梳理執(zhí)行情況，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)制定措施改進(jìn)。二是加強(qiáng)重要崗位授權(quán)和權(quán)力制衡，將內(nèi)控體系與業(yè)務(wù)有機(jī)結(jié)合，按照不相容職務(wù)分離控制、授權(quán)審批控制等內(nèi)控體系管控要求，嚴(yán)格規(guī)范重要崗位和關(guān)鍵人員在授權(quán)、審批、執(zhí)行、報(bào)告等方面的權(quán)責(zé)，實(shí)現(xiàn)可行性研究與決策審批、決策審批與執(zhí)行、執(zhí)行與監(jiān)督檢查等崗位職責(zé)的分離。三是健全風(fēng)險(xiǎn)管理防控機(jī)制，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警量化指標(biāo)由事后向事前、由表內(nèi)向表外、由集團(tuán)向基層“三個(gè)延伸”。

3、內(nèi)控體系信息化

內(nèi)控體系信息化既是從內(nèi)部控制五要素中信息與溝通要素方面做提升，又是對(duì)控制活動(dòng)要素做進(jìn)一步提升。

通過(guò)發(fā)揮信息技術(shù)在信息與溝通中的作用來(lái)提升城市國(guó)企的信息化水平；控制活動(dòng)中，將控制節(jié)點(diǎn)和控制要求固化嵌入信息系統(tǒng)，降低人為操作的錯(cuò)誤發(fā)生率，提高“技防技控”能力。強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和管控，建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)檢測(cè)預(yù)警機(jī)制。

4、加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督評(píng)價(jià)

加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督評(píng)價(jià)是對(duì)內(nèi)部控制五要素中內(nèi)部監(jiān)督要素的進(jìn)一步加強(qiáng)，包括各企業(yè)自評(píng)和集團(tuán)監(jiān)督評(píng)價(jià)兩個(gè)方面。

各企業(yè)自評(píng)方面，城市國(guó)企要全面實(shí)施內(nèi)控自評(píng)，每年以規(guī)范流程、消除盲區(qū)、有效運(yùn)行為重點(diǎn)，對(duì)內(nèi)控體系的有效性進(jìn)行全面自評(píng)，客觀(guān)、真實(shí)、準(zhǔn)確揭示經(jīng)營(yíng)管理中存在的內(nèi)控問(wèn)題。集團(tuán)監(jiān)督評(píng)價(jià)方面，在子企業(yè)自評(píng)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)集團(tuán)評(píng)價(jià)。同時(shí)可結(jié)合自身情況委托外部機(jī)構(gòu)對(duì)自身及及子企業(yè)的內(nèi)控體系進(jìn)行評(píng)價(jià)。

5、加強(qiáng)出資人監(jiān)督檢查

加強(qiáng)出資人監(jiān)督檢查既是內(nèi)部控制五要素中內(nèi)部環(huán)境要素的提升，又是內(nèi)部監(jiān)督要素的提升。出資人的國(guó)資監(jiān)管體系是城市國(guó)企治理體系的重要組成部分，城市國(guó)企作為國(guó)資體系的重要組成部分應(yīng)當(dāng)受到出資人的監(jiān)督檢查。

加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管政策制度執(zhí)行情況的綜合檢查工作，出資人建立內(nèi)控體系定期抽查評(píng)價(jià)工作制度，強(qiáng)化城市國(guó)企內(nèi)控問(wèn)題的整改，加大評(píng)價(jià)結(jié)果在薪酬考核和干部管理等工作中的運(yùn)用力度。利用紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督、巡視監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督等監(jiān)督成果形成內(nèi)控監(jiān)督共享機(jī)制。

四、城市國(guó)企構(gòu)建內(nèi)控體系步驟

城市國(guó)企內(nèi)控體系的構(gòu)建要基于內(nèi)部控制五要素，并融合國(guó)資委對(duì)內(nèi)控體系的五點(diǎn)要求來(lái)進(jìn)行，據(jù)此我們提出了城市國(guó)企內(nèi)控體系構(gòu)建的五步驟。

（一）構(gòu)建必要的內(nèi)部環(huán)境

必要的內(nèi)部環(huán)境包括組織、文化和制度三個(gè)方面。組織方面，城市國(guó)企要設(shè)立能夠滿(mǎn)足企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)的組織架構(gòu)，在此基礎(chǔ)上明確風(fēng)險(xiǎn)管理的組織及擁有獨(dú)立性的內(nèi)控完善部門(mén)。文化方面，內(nèi)部控制需要全體員工（包含高管）共同參與，需要在企業(yè)文化的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)內(nèi)部控制的重要性，需要各層級(jí)貫徹內(nèi)控價(jià)值觀(guān)和理念。制度方面，城市國(guó)企需要建立能夠滿(mǎn)足企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理需要的各項(xiàng)制度。

示例：

某地方XX城投設(shè)有黨群工作部、行政部、財(cái)務(wù)部、工程管理部、發(fā)展投資部、風(fēng)險(xiǎn)管理部、資產(chǎn)管理部7個(gè)部門(mén)，有較為完善的規(guī)章制度流程。XX城投在進(jìn)行構(gòu)建必要的內(nèi)部環(huán)境時(shí)可以分為三步：

1、XX城投以當(dāng)前組織架構(gòu)為基礎(chǔ)，將風(fēng)險(xiǎn)管理與內(nèi)部審計(jì)的職能獨(dú)立成兩個(gè)部門(mén)，增設(shè)獨(dú)立的審計(jì)部,并在董事會(huì)下設(shè)立審計(jì)委員會(huì)。

2、在現(xiàn)有企業(yè)文化的基礎(chǔ)上，融入內(nèi)部控制理念，強(qiáng)調(diào)公司各層級(jí)貫徹內(nèi)控的價(jià)值觀(guān)和理念。

3、建立有較完善的規(guī)章制度流程，能夠應(yīng)對(duì)日常經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)，本階段無(wú)需進(jìn)行調(diào)整。

（二）進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

對(duì)城市國(guó)企的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行整體識(shí)別，分析城市國(guó)企所識(shí)別出的風(fēng)險(xiǎn)，采用定性與定量相結(jié)合的方法，按照風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性及其影響程度等，對(duì)識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析和排序，根據(jù)控制目標(biāo)確定關(guān)注重點(diǎn)和優(yōu)先控制的風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分析結(jié)果，綜合運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、轉(zhuǎn)移、分擔(dān)、承受等措施來(lái)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)。

示例：

某地方XX城投對(duì)風(fēng)險(xiǎn)整體識(shí)別，梳理出重點(diǎn)和優(yōu)先控制的風(fēng)險(xiǎn)如下：工程風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)、安全風(fēng)險(xiǎn)、投資風(fēng)險(xiǎn)、合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)、廉政風(fēng)險(xiǎn)等。

（三）設(shè)計(jì)關(guān)鍵控制活動(dòng)

通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，為需要重點(diǎn)關(guān)注和優(yōu)先控制的可控風(fēng)險(xiǎn)設(shè)計(jì)關(guān)鍵控制活動(dòng)。從業(yè)務(wù)流程和管理流程兩個(gè)角度對(duì)流程節(jié)點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行梳理，針對(duì)需要重點(diǎn)關(guān)注和優(yōu)先控制的可控風(fēng)險(xiǎn)制定各業(yè)務(wù)流程和管理流程中的控制措施，將控制落實(shí)到相關(guān)部門(mén)及崗位，并同信息化結(jié)合將控制節(jié)點(diǎn)和控制要求固化嵌入信息系統(tǒng)。

示例：

XX城投通過(guò)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的梳理，對(duì)工程項(xiàng)目決策風(fēng)險(xiǎn)梳理如下：工程項(xiàng)目決策失誤，可能造成企業(yè)資產(chǎn)損失或資源浪費(fèi)；工程項(xiàng)目違反國(guó)家法律法規(guī)，可能遭受外部處罰、經(jīng)濟(jì)損失和信譽(yù)損失；工程項(xiàng)目未經(jīng)適當(dāng)審批或超越授權(quán)審批，可能因重大差錯(cuò)、舞弊、欺詐而導(dǎo)致資產(chǎn)損失。

基于梳理的工程項(xiàng)目決策風(fēng)險(xiǎn)，設(shè)計(jì)關(guān)鍵控制活動(dòng)如下表所示：

表3 工程項(xiàng)目決策控制活動(dòng)

（四）內(nèi)控體系完善

對(duì)現(xiàn)有的內(nèi)控體系進(jìn)行檢視，并通過(guò)多種途徑進(jìn)行內(nèi)控有效性測(cè)試（詢(xún)問(wèn)、觀(guān)察、檢查、穿行測(cè)試等），針對(duì)測(cè)試結(jié)果進(jìn)行相應(yīng)的控制活動(dòng)調(diào)整措施，必要時(shí)對(duì)內(nèi)部環(huán)境進(jìn)行調(diào)整。

（五）構(gòu)建內(nèi)控監(jiān)督機(jī)制

構(gòu)建內(nèi)控監(jiān)督機(jī)制包括內(nèi)控內(nèi)部監(jiān)督和外部出資人的監(jiān)督機(jī)制。內(nèi)控內(nèi)部監(jiān)督是城市國(guó)企內(nèi)控體系動(dòng)態(tài)閉環(huán)的要求，通過(guò)城市國(guó)企內(nèi)部自評(píng)價(jià)等方式不斷完善內(nèi)部控制體系，適應(yīng)企業(yè)內(nèi)部管理的變化。外部出資人監(jiān)督機(jī)制是內(nèi)控內(nèi)部監(jiān)督的重要補(bǔ)充，一是可以發(fā)現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督所未能發(fā)現(xiàn)的內(nèi)控問(wèn)題，二是可以提高城市國(guó)企內(nèi)控體系的有效性。