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據(jù)悉，在2月23日國常會后，為鞏固上一階段化債成果，推廣成功化債經(jīng)驗，國務院辦公廳下發(fā)了《關于進一步統(tǒng)籌做好地方債務風險防范化解工作的通知》（即網(wǎng)傳14號文）。
一、14號文主要內(nèi)容
《關于進一步統(tǒng)籌做好地方債務風險防范化解工作的通知》，又稱“14號文”，核心內(nèi)容是將重點化債地區(qū)從12省份再擴容，新增19省份可自主申報重點地級市，入選的地級市可享受35號文支持化債的有關政策。
35號文對重點省份的支持主要包括：
總體而言，城投與相關金融機構債權人在遵從市場化、法制化原則的基礎上就到期債務進行協(xié)商談判，并最終博弈出一個解決方案，方案通常都需要金融機構做出一定讓利，比如利息打折、本金延遲償付、部分債務豁免等，力保2025年前標債不出現(xiàn)兌付風險。
根據(jù)網(wǎng)上已公開的信息，14號文明確了19個省份選報地級市的條件，主要有三條：
14號文仍然體現(xiàn)為“省管全省”，化債措施由省級統(tǒng)一管理，省級自主決定是否申報本省份內(nèi)的重點地級市，不設硬性指標，即19省份中不對每個省份至少選報一地級市作試點做硬性要求。
我國的省級行政區(qū)共計34個，原有的12個重點省份（天津、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、廣西、重慶、貴州、云南、甘肅、青海、寧夏），加上19個新增省份自主申報重點地級市，也就是說除了港澳臺，所有省級行政區(qū)內(nèi)都有可能嘗試推行35號文的化債政策。
二、“12+19”新模式帶來哪些變化
（一）47號文是否會同步適用于新增的地級市？
47號文即《重點省份分類加強政府投資項目管理辦法（試行）》，根據(jù)公開的資料顯示，其主要內(nèi)容為：
12個重點省份（即債務高風險地區(qū)）：天津、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、廣西、重慶、貴州、云南、甘肅、青海、寧夏在地方債務風險降低至中低水平之前，嚴控新建政府投資項目，嚴格清理規(guī)范在建政府投資項目，除民生類項目及國家級別的重大政府投資項目外，省部級或市一級2024年不得出現(xiàn)政府投資新開工項目。
一般來說，地方財政實力越強，債務風險越低，承擔中央重大項目支出越多、融資需求越大，就能獲得更多的新增地方政府債券。
而地方到期債務規(guī)模越大，更依賴借新還舊緩釋風險的地方，相應獲得再融資債券規(guī)模越大。35號文明確根據(jù)當?shù)谿DP規(guī)模與社融增速進行債務管控，如要求債務規(guī)模不能超過GDP規(guī)模、債券增速、不能超過當?shù)厣缛谠鏊俚?。從去年各省份GDP數(shù)據(jù)與債務數(shù)據(jù)，可以看出十二個重點省份的選擇同樣是參照以上標準。
由于47號文發(fā)布在前，內(nèi)容自然不曾涉及是否適用于本輪新申報的地級市。但是從“防止一邊化債一邊新增”的出發(fā)點來看，大概率是需要對新增重點債務區(qū)的政府投資進行限制的。
對重點省份和新增加的重點城市，通過特殊再融資債券發(fā)行可以置換符合條件的隱性債務，實現(xiàn)展期降息，緩釋風險。但是同時嚴控債務增量與政府投資項目，可能對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、城投企業(yè)流動性產(chǎn)生影響。主動申報的地級市相當于在化債這盤棋中投子認負，將化債權責上交，那么在借助政策傾斜降低債務風險的同時，接受控融資、停基建的化債方案也是權責統(tǒng)一的體現(xiàn)?；蛟S這就是14號文并不硬性要求19新增個省份至少選報一個地級市的重要原因。
（二）統(tǒng)借統(tǒng)還能否拯救弱資質(zhì)平臺？
根據(jù)中央一攬子化債“省管全省”的要求，12個重點省份可以在債務余額范圍內(nèi)（各省份將依據(jù)當?shù)谿DP規(guī)模與社融增速進行債務限制，要求債務規(guī)模不得超過GDP規(guī)模，債券增速不得超過社融增速）實現(xiàn)統(tǒng)借統(tǒng)還，由資質(zhì)較好的融資平臺發(fā)債償還弱資質(zhì)融資平臺到期債券本金。
近日貴州率先打響了統(tǒng)借統(tǒng)還第一槍。2月26日，根據(jù)上交所公告，同意貴州宏應達建筑工程管理有限責任公司將發(fā)行18億公司債券（“新”），募集用途為償還區(qū)域內(nèi)無股權關系安順市西秀區(qū)黔城產(chǎn)業(yè)股份有限公司的到期公司債券（“它”舊）。之所以會引起市場關注，主要是由于以下三點：
一是發(fā)債主體是47號文嚴控債務12個重點省份的區(qū)縣級平臺，屬于嚴控新增融資的對象。并且，發(fā)債主體無信用評級，資產(chǎn)和收入規(guī)模很小，卻成功獲批發(fā)債18億元，而且利率僅4.8%。
二是借“新”還“它”舊。募集用途為償還安順市西秀區(qū)黔城產(chǎn)業(yè)股份有限公司的到期公司，貴州宏應達建筑工程管理有限責任公司與其并無直接直接股權關系。
三是省級擔保信用加持。本次債券由貴州省國有資本運營有限責任公司提供無條件不可撤銷連帶責任保證擔保，該公司是貴州金融控股集團有限責任公司的全資子公司，實控人為貴州省財政廳。因此本次發(fā)行債券評級依然為最高AAA級別，即使沒有發(fā)行人主體評級。
此類統(tǒng)借統(tǒng)還實質(zhì)是區(qū)域內(nèi)的借新還舊，在不增加區(qū)域整體債務余額前提下，通過優(yōu)質(zhì)主體發(fā)行債券承接弱資質(zhì)債務壓力，實現(xiàn)以時間換空間，以低息換高息，能夠在短期內(nèi)緩解弱資質(zhì)平臺流動性風險，是對城投信仰的一次充值。
在當前重點區(qū)域債務化解壓力較大、弱資質(zhì)主體負面輿情頻發(fā)背景下，統(tǒng)借統(tǒng)還可看作短期內(nèi)緩釋風險的可行舉措，但需警惕弱資質(zhì)主體風險向外向上傳導、導致全省風險一盤棋的可能性，同時此舉并非真正意義上的償債，只是債務壓力在區(qū)域內(nèi)不同主體間的轉(zhuǎn)移。
3月6日的記者會上，財長藍佛安表示要建立完善全口徑地方債務監(jiān)測監(jiān)管體系，堅決遏制新增隱性債務，有序化解存量隱性債務。分類推進融資平臺改革轉(zhuǎn)型，持續(xù)壓減融資平臺數(shù)量。
統(tǒng)借統(tǒng)還緩解弱資質(zhì)平臺壓力的同時，也大大減弱了弱資質(zhì)平臺存在的必要性，無法承擔償債責任的平臺，自然無權新增融資。而融資功能被取代對弱資質(zhì)平臺的影響可能并不亞于債務違約。
（3）2025年到期后城投債何去何從？
城投債作為一類有地方政府背書的信用債，大部分城投公司依靠自身是沒有還款能力的，市場對其風險預期的主要依據(jù)是政策對其態(tài)度。
35號文的公開內(nèi)容顯示力保城投標債2025年前不發(fā)生違約。然而距離2025年已經(jīng)不足9個月了，9個月后呢？目前尚無定論，我們不妨簡單分析一下幾種可能。
據(jù)統(tǒng)計，去年發(fā)布市場化聲明退平臺的城投企業(yè)有249家，而網(wǎng)傳的3899名單內(nèi)城投平臺，實際數(shù)量根據(jù)統(tǒng)計口徑不同存在一定的差異，但一般認為超過1.8萬家。在不足9個月的時間內(nèi)要求處于不同地域、發(fā)展階段各異的城投企業(yè)，同步完成產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型，自主實現(xiàn)還本付息無疑難度很大，對區(qū)域內(nèi)平臺資源進行整合重組卻有相當?shù)目尚行?/strong>。感興趣的讀者可以閱讀南京卓遠近期推出的實操案例：《35號文是限制還是指南？某城投整合重組與評級提升案例》
繼續(xù)力保城投標債，則有可能加劇道德風險。北上廣深的城投債與江浙閩粵的城投債與云貴川魯?shù)某峭秱绻灰曂?，反而頗為不公。這本質(zhì)上是涉及央地權責的博弈問題，相信高層自有公斷。
各省自家的孩子自家抱？似乎也有一定可能。近期財長藍佛安在接受記者采訪時表示，財政部在地方政府債務限額空間內(nèi)安排一定規(guī)模的再融資政府債券，支持地方特別是高風險地區(qū)化解隱性債務和清理政府拖欠企業(yè)賬款等，緩釋到期債務集中償還壓力，降低利息支出負擔。按照“省負總責，市縣盡全力化債”的原則，各地立足自身努力，統(tǒng)籌各類資源，制定化債方案，逐項明確具體措施。