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作者：王嶸嶸、祝克非、朱玉停、秦威
區(qū)縣城投公司自成立發(fā)展以來，在區(qū)縣城鎮(zhèn)化建設中做出重要貢獻，近些年，隨著投融資政策趨緊、地方政府債務控制趨嚴，區(qū)縣城投公司的發(fā)展面臨較大壓力，同時外部環(huán)境動蕩、宏觀經濟下行的影響，區(qū)縣城投公司主要承接的傳統(tǒng)城建類業(yè)務發(fā)展空間受到擠壓，亟需尋求新的產業(yè)方向，實現(xiàn)市場化轉型發(fā)展。
2023年，國辦發(fā)【2023】35號文發(fā)布，明確國有企業(yè)分類，并對不同類型的企業(yè)實施差異化的融資政策，其中僅普通國有企業(yè)融資發(fā)債不受限制。
整體來看，區(qū)縣城投公司普遍存在優(yōu)質經營性資產缺乏、業(yè)務發(fā)展階段滯后、債務負擔重等問題。
推動國有資本整合重組，可以充分發(fā)揮國有資本資源聚合優(yōu)勢，強化國有企業(yè)競爭能力，實現(xiàn)國有資本保值增值，也可以更好的發(fā)揮區(qū)縣城投“服務區(qū)域城市建設、帶動區(qū)域產業(yè)發(fā)展”的職能。
本文將就區(qū)縣國資國企現(xiàn)狀特點、整合重組的動因、存在的問題與解決思路幾個方面展開說明。
區(qū)縣城投的現(xiàn)狀特點
2008年全球金融危機爆發(fā)后，為刺激經濟發(fā)展，國家提出“4萬億投資計劃”。2009年3月18日，人民銀行、銀監(jiān)會發(fā)布銀發(fā)〔2009〕92號文，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據等融資工具，拓展中央政府投資項目的配套資金融資渠道”。這一期間關于平臺公司的設立、政府融資規(guī)模等指標被納入地方官員考核體系當中。
出于穩(wěn)定經濟及建設公共基礎設施的需要，各區(qū)縣紛紛設立投融資平臺，此后，區(qū)縣城投公司迎來爆發(fā)式增長。區(qū)縣城投公司的成立有效緩解了當時區(qū)縣財力不足的困境，推動了區(qū)縣城鎮(zhèn)化的進程。
但長期來看，區(qū)縣級平臺往往受限于當?shù)氐馁Y源稟賦、經濟發(fā)展水平、行政管理能力，疊加當前融資政策收緊、土地財政疲軟等不利因素，在發(fā)展中普遍面臨以下共性問題：
一、優(yōu)質資產規(guī)模較小，資產權屬模糊不清
一是資產屬性多樣且有效性較弱。區(qū)縣城投資產中可能包含大量諸如道路、醫(yī)院、學校、公共廣場、行政事業(yè)單位辦公樓、市政道路等公益性資產，該類資產有以下三項特點：
①按照“335”標準均為城建類資產，會拉高企業(yè)城建類資產比例，導致企業(yè)在監(jiān)管上受到各種限制；
②區(qū)縣城投大多不具備能夠提升上述資產的經營性的開發(fā)能力，致使該類資產難以轉化為經營性資產；
③由于收益性幾乎為零不符合資產認定標準，極易在融資審核過程中被判定為無效資產，不具備融資屬性。
二是資產權屬混雜影響資源集聚。受歷史原因影響，區(qū)縣資產權屬可能出現(xiàn)權屬劃分不科學、權屬與管理分離的現(xiàn)象，不利于區(qū)域性產業(yè)資源集聚，阻礙區(qū)域性產業(yè)發(fā)展。例如A企業(yè)與B企業(yè)同時擁有某產業(yè)園區(qū)土地且沒有明顯規(guī)劃性，造成“你中有我”的現(xiàn)象，導致產業(yè)園區(qū)招引企業(yè)時，會受到土地權屬問題影響。
三是包裝虛增資產現(xiàn)象普遍。由于區(qū)縣城投業(yè)務發(fā)展程度不高，盈利性普遍偏弱但融資需求較大，不少企業(yè)會基于融資目的包裝資產與項目體量，致使實際有效資產與報表數(shù)據不符，長此以往企業(yè)債務壓力將日益增加。
二、業(yè)務發(fā)展階段滯后，缺乏整體規(guī)劃能力
區(qū)縣城投主要任務是為當?shù)鼐用裉峁┕不A設施服務，除部分區(qū)域產業(yè)規(guī)劃帶來的主觀集聚性外，普遍難以形成具備“走出去”能力的高水平發(fā)展案例。
多數(shù)區(qū)縣城投的主要業(yè)務仍是通過委托代建的形式承接區(qū)域基礎設施建設、土地開發(fā)整理、安置房建設等政府性項目，企業(yè)投建營一體化模式尚未成熟；另一高營收業(yè)務為供應鏈貿易，但普遍商業(yè)模式簡單且利潤率偏低，向上發(fā)展至供應鏈金融所需資源能力不足，整體業(yè)務發(fā)展階段仍以初級為主。
由于整體規(guī)劃能力不足，導致區(qū)縣城投普遍存在企業(yè)定位模糊、資源集聚性弱的問題，將帶來企業(yè)間業(yè)務同質化與資源爭奪矛盾，在打造產業(yè)類主體的過程中體現(xiàn)尤為明顯，多數(shù)業(yè)務體量有限且業(yè)務間協(xié)同性弱，無法形成規(guī)模效益，盈利性難以改善。
三、債務負擔較重，再融資能力下降
一是債務集中到付，城投公司還債壓力大。自2014年中央發(fā)布的43號文下發(fā)以來，多部文件均致力于厘清地方政府與城投公司債務邊界。然而，因城市發(fā)展過程中對投資拉動經濟的路徑依賴，城投公司的債務規(guī)模仍然在防控過程中慣性增長，地方投融資體制難以迅速轉換、
目前全國各大城投公司紛紛步入還本付息的高峰期，按照中證鵬元預計，2024年城投債總體償付規(guī)模約為4.7萬億元，占城投債余額的比例為40.69%，年內凈融資需求仍需增長0.5-0.7萬億元。其中區(qū)縣類城投由于經營水平較弱，融資處境尤為嚴峻。
二是有效資產不足，城投公司再融資能力弱。隨著債務集中到期，城投公司資金的流動性趨于緊張。增量有效資產方面，存在規(guī)模不足或潛在利用價值尚未挖掘的問題，使區(qū)縣城投公司在資本市場上的認可度難以打開。長此以往將導致企業(yè)再融資能力下降，財務狀況無法得到根本性改善。
四、政企關系不清，管理能力不足
一是政企關系有待厘清。部分區(qū)縣城投雖然引入了企業(yè)化的管理運營模式，但實際仍然作為地方政府部門開展工作的“抓手”，受政府干預較多，自主經營職責發(fā)揮不充分。
二是上級管轄范圍不清。部分區(qū)縣城投同時受到國資委、控股股東、園區(qū)管委會等不同主體的管轄，企業(yè)決策需要同時報備多個主體審批，各主體利益關切點不同，導致重復協(xié)調成本較高，日常管理效率低。
三是專業(yè)人員嚴重不足。存在企業(yè)主體較多，管理人員較少，共用領導班子的情況，導致人員精力易被分散，企業(yè)定位逐漸模糊，專業(yè)化發(fā)展動力不足，專業(yè)性人才儲備缺失，企業(yè)成本核算困難等一系列問題。
四是管理體系不健全。部分區(qū)縣城投現(xiàn)代企業(yè)治理體系不健全，黨委會、董事會、經理層權責不清晰，實際未行使職權，普遍以領導班子會的形式進行決策，管理制度方面，在流程上、規(guī)范上有待進一步優(yōu)化。
區(qū)縣城投實施整合重組的動因
一、外部政策引導
防范化解融資平臺債務風險
2023年國務院下發(fā)《關于金融支持融資平臺債務風險化解的指導意見》（以下簡稱“35號文”），該文件將城投劃分為三類，并對不同類型的企業(yè)實施差異化的融資政策：
（1）地方政府融資平臺，只能借新還舊且不包含利息，不能新增融資；
（2）按照地方政府平臺管理的國企，根據省市區(qū)域不同，實施差異化限制，其中12個高風險重點省份只能借新還舊，其它省份在省級政府出具同意文件的情況下，可以新增融資；
（3）對于普通國有企業(yè)，可以新增融資但是債務自己負責償還。按照35號文要求，未來地方國有企業(yè)為實現(xiàn)持續(xù)融資，需向產業(yè)類公司轉型發(fā)展。
國有企業(yè)改革深化提升行動
2023年初，國務院國資委明確提出，未來將在國企改革三年行動的基礎上，開啟新一輪國企改革深化提升行動，重點完成“加快優(yōu)化國有經濟布局結構，增強服務國家戰(zhàn)略的功能作用；加快完善中國特色國有企業(yè)現(xiàn)代公司治理，真正按市場化機制運營；加快健全有利于國有企業(yè)科技創(chuàng)新的體制機制，加快打造創(chuàng)新型國有企業(yè)”等三方面工作。
為推動國有企業(yè)改革深化提升行動落地見效，按照2024年初中央經濟工作會議要求，國務院國資委研究部署了三個重點任務：
一是圍繞優(yōu)化資源配置深化改革。挖掘戰(zhàn)略性新興產業(yè)領域潛力大、成長性好的優(yōu)質企業(yè)，及早投資布局，打造專業(yè)化科技創(chuàng)新孵化平臺。
二是圍繞完善體制機制深化改革。健全中國特色國有企業(yè)現(xiàn)代公司治理，完善市場化經營機制，著力推進任期制和契約化管理工作提質擴面，強化剛性兌現(xiàn)和考核。
三是圍繞健全制度保障深化改革。將改革進展考核情況與經營業(yè)績考核、領導人員和領導班子綜合考核評價掛鉤。完善出資人監(jiān)督體系，健全違規(guī)責任追究工作機制，提升監(jiān)督效能。
新一輪國資國企改革將加速區(qū)縣城投整合重組的進程，通過優(yōu)化國有經濟布局結構、推進國資戰(zhàn)略性重組與專業(yè)化整合，提升國有資本配置效率，實現(xiàn)國有資本做強做優(yōu)做大，加快推進國資國企高質量發(fā)展。
二、內部變革驅動
一是提高企業(yè)造血能力。針對區(qū)縣城投經營性業(yè)務不足、業(yè)務發(fā)展滯后的問題，區(qū)縣城投亟需拓展經營性業(yè)務，提高自身造血能力。通過對區(qū)域優(yōu)質經營性資源資產的梳理，以服務區(qū)域發(fā)展為目標，合理布局區(qū)域國有資本架構體系，根據業(yè)務特點和功能定位，科學確定城投主責主業(yè)，按照“突出主業(yè)，聚焦實業(yè)”的原則，促進產業(yè)板塊專業(yè)化重組，以市場化手段優(yōu)化資源配置，包括現(xiàn)有企業(yè)兼并重組、僵尸企業(yè)清退、存量資產盤活等，實現(xiàn)存量資產的有效整合；同時積極布局產業(yè)新賽道，發(fā)展新質生產力，大力培育發(fā)展新動能，實現(xiàn)增量業(yè)務的大力拓展，從而有效提升區(qū)縣城投的自我發(fā)展能力和市場適應能力。
二是提高企業(yè)管理效能。區(qū)縣城投普遍存在管理機制不健全、管理效能不足的問題，需要加快推進企業(yè)變革，提高企業(yè)管理效能。通過區(qū)域國資整合、發(fā)揮資源的集聚優(yōu)勢、規(guī)模優(yōu)勢，保證城投企業(yè)在地方發(fā)展中發(fā)揮更大的作用，推進延鏈補鏈強鏈，引領區(qū)域產業(yè)發(fā)展；同時，通過建立健全現(xiàn)代企業(yè)管理制度，推行國企三項制度改革，激發(fā)干部員工的積極性和創(chuàng)造性，提高企業(yè)運營效率；通過探索建立混合所有制企業(yè)、積極引進專業(yè)化人才，彌補經營人才短缺、運行機制不靈活、創(chuàng)新能力不足等短板。
三是優(yōu)化融資結構體系。針對區(qū)縣城投再融資能力下降的問題，區(qū)縣城投亟需尋找新的融資渠道，為服務區(qū)域發(fā)展與自身持續(xù)健康發(fā)展提供保障。通過對區(qū)縣城投自身資產結構與業(yè)務體系的優(yōu)化，打造滿足“335要求”的產業(yè)類公司，爭取獲得資本市場的認可，并積極引進各類資本、項目、技術、服務、運營團隊等，增強資本運營能力，爭取打破以往以間接融資為主的融資結構，轉向以直接融資和標準產品融資為主，啟動向上交所發(fā)行公司債、銀行間債券市場發(fā)行PPN等工作；同時建立項目投資及效益平衡機制，將“借、用、還”一體化管理貫穿于投資經營全過程，創(chuàng)新投融資管理。
整合重組中存在的問題
一、重組目標不明確，整合重組架構有待厘清
本階段區(qū)縣城投整合重組目標主要為推進市場化轉型、專業(yè)化運作，通過資源優(yōu)化配置，把同類業(yè)務歸集到一個主體，打造產業(yè)類運營主體。
實際推進過程中，區(qū)縣城投面臨著債務負擔過重、還本付息壓力大、融資受到限制等現(xiàn)實問題，短期內亟需打破融資困境，在兼顧現(xiàn)有城投公司持續(xù)發(fā)展的前提下，按照產業(yè)債發(fā)行要求打造滿足條件的產業(yè)類公司。但是由于區(qū)縣城投發(fā)展水平與資產體量有限，單純以產業(yè)化專業(yè)化的標準進行整合，難以同時滿足各主體整合重組目標，重組方式上逐步轉變?yōu)閱渭兌哑鼋洜I性資產與業(yè)務，各企業(yè)主體的發(fā)展定位受到忽視。
同時，受管理層級變、原有企業(yè)主體與新設產業(yè)類運營主體業(yè)務短時間內無法徹底區(qū)分的影響，整合重組架構的設計也需因地制宜、因時制宜，進一步厘清。
二、存量資產有限，短期內難以實現(xiàn)發(fā)債目標
一是對于已發(fā)過債的城投公司存在可整合的凈資產限制。按照政策要求，企業(yè)凈資產變動超過10%的需向債權人進行信息披露，在從原有城投公司向產業(yè)類公司進行資產劃轉的過程中，需要對劃轉數(shù)據進行測算，保證滿足限制條件。
二是存在原有公司與新設產業(yè)類公司進行資源爭奪的問題。如原有城投公司存在企業(yè)債發(fā)行、投融資項目謀劃的需求，部分經營性資源資產的劃轉受到限制。
三是短時間內難以達到發(fā)債目標。目前新設產業(yè)主體成為大多數(shù)區(qū)縣整合的方向，同時，為滿足發(fā)債標準，產業(yè)類主體需要同時滿足以下三項要求：
①自身與重要關聯(lián)方均不在“借新還舊”與隱債名單內；
②綜合指標上滿足“335”要求；
③財務指標上滿足相關評級與發(fā)債要求。
而在實際操作過程中，城投公司存量非城建類資產與業(yè)務體量較小，想要在短時間內達到以上要求難度不小。
相關解決思路
一、因企施策，搭建產業(yè)類公司架構
在實踐中，在立足功能定位的基礎上，大多區(qū)縣平臺選擇整合為一家大而全的平臺公司，該平臺公司下設產業(yè)類子公司的方式，整體架構為1功能子公司+1經營性子公司。
平臺公司：需要注意的是不應為隱債名單企業(yè)，若不滿足條件，則需進一步在子公司層面整合改組，并進行提級。
子公司：1功能性平臺+1經營性子公司，其中，功能性平臺承接原有城市基礎設施建設職能，以城建類資產及業(yè)務為主，其中，城建類資產主要包括兩類，分別為公益性資產、政府應收類資產，城建類收入包括兩類，分別為市政及基礎設施項目建設與運營收入、土地開發(fā)整理收入，在資產整合劃轉過程中需加以識別；經營性子公司作為產業(yè)類公司，聚焦經營性業(yè)務的拓展與市場化運作，按照“335”要求，嚴格控制城建類資產與營收的比重，側重于整合經營性資產及業(yè)務，其中，經營性資產包括傳統(tǒng)經營性資產，如可對外銷售或租賃的不動產、各類特許經營權、未來收益權等，和創(chuàng)新型經營性資產，如數(shù)據資產，經營性營收包括房地產銷售收入、資產租賃收入、景區(qū)門票收入、高速公路運營收入、工程施工收入、貿易收入、金融服務收入、投資分紅等。
另外，部分區(qū)縣會在原有城投公司存續(xù)的前提下，組建新的平行的產業(yè)類公司，二者并駕齊驅、同步發(fā)展，此種情況下，需在保證原有城投公司債務償還能力、保持平穩(wěn)發(fā)展態(tài)勢的同時，推進產業(yè)類公司做大做強，在經營性資產與業(yè)務劃轉方面進行綜合評估，充分分析經營性資產與業(yè)務從原城投公司劃轉后的影響程度，并按照先易后難的節(jié)奏逐步推進產業(yè)類公司的整合重組。
二、存量資產整合思路
股權類資產——按照“資源集聚，同類合并”的原則推進股權類資產整合，涉及國有股權的，可以按照無償劃轉方式實施，涉及社會資本股權的，需要通過實際出資股權收購的方式取得，尤其是涉及PPP項目的，需要按照相關要求履行審批程序、進行信息披露；同時，在進行股權整合后，涉及企業(yè)層級下降的，人員管理方面，可以通過推薦、競聘等方式，實現(xiàn)人隨時走、人崗匹配，防范人員整合風險。
固定資產類資產——如整合行政事業(yè)單位經營性房產、保障性租賃住房等，可以通過國有資產無償劃轉的方式實現(xiàn)資產整合，涉及資產權屬不清的，可以通過簽訂協(xié)議委托運營的方式實現(xiàn)業(yè)務整合；固定資產類整合，需關注債務風險防控的問題，理清固定資產與其對應債務的關系，資產劃轉中需將資產與債務同步劃轉。
資質類整合——如整合全區(qū)建筑施工資質，可以通過股權收購、吸收合并等方式，實現(xiàn)建筑施工資質的整合。
無形資產類整合——如特許經營權的授權，包括水、氣、熱、暖等公用事業(yè)經營權、供水與污水處理經營權、生活垃圾處理經營權、建筑垃圾處理經營權、河道采砂權、河流、水面的經營權、充電基礎設施建設運營權、光伏發(fā)電項目運營權等，一方面可以通過評估入賬，提高企業(yè)資產體量，一方面可以依托區(qū)域專營性獲取經營收益提高企業(yè)營收水平。
三、增量項目謀劃
存量資產整合，對經營狀況的優(yōu)化是有限的，還需基于企業(yè)功能定位補增量。
如功能定位為農文旅體一體化，可以謀劃農業(yè)上位資金，通過積極爭取各部門涉農資金及項目，包括高標準農田、統(tǒng)防統(tǒng)治，灌區(qū)改造、未利用地開發(fā)整理等項目，以及養(yǎng)殖補貼、農機部門購置補貼等涉農資金項目；
如功能定位為綠色產業(yè)發(fā)展，可爭取整合劃轉增量林權，進一步推進林業(yè)經濟與綠色經濟協(xié)同發(fā)展，包括推進苗木基地、區(qū)域范圍內林業(yè)生態(tài)建設、國家儲備林、林下種養(yǎng)項目、農光互補項目等；
如功能定位為數(shù)字數(shù)據創(chuàng)新產業(yè)平臺，可篩選區(qū)域有價值的數(shù)據資產，通過數(shù)據資產的識別、登記確權、價值評估、編制財務報表等環(huán)節(jié)，爭取實現(xiàn)數(shù)據資產入表，進一步推進數(shù)據資產交易業(yè)務。