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作者/ 潘思成、徐佳麗、李學(xué)樂(lè)、余旭

2024年，是“十五五”的蓄勢(shì)籌備的重要一年，也是全面推進(jìn)“新三年行動(dòng)”的關(guān)鍵之年。

在之前國(guó)企改革三年行動(dòng)成果的基礎(chǔ)上，新一輪國(guó)企改革聚焦國(guó)之大者、圍繞國(guó)之所需，將重點(diǎn)將放在“增強(qiáng)核心功能”與“提高核心競(jìng)爭(zhēng)力”上。

增強(qiáng)核心功能，即服務(wù)國(guó)家、增強(qiáng)戰(zhàn)略支撐能力；提升核心競(jìng)爭(zhēng)力，即面向市場(chǎng)、塑造獨(dú)特競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，兩者相互依托、相互統(tǒng)一。

那么，在疊加更為復(fù)雜的內(nèi)外部環(huán)境因素影響下，新一輪城市國(guó)企改革將呈現(xiàn)哪些新趨勢(shì)、新特征？城市國(guó)企又應(yīng)做好哪些準(zhǔn)備？本文將在回顧“十四五”國(guó)資國(guó)企改革成效的基礎(chǔ)上，對(duì)城市國(guó)企“十五五”改革趨勢(shì)進(jìn)行分析與研判。

近年來(lái)，城市國(guó)企在新老三年行動(dòng)方案的指導(dǎo)下，改革成果有目共睹，總體水平顯著提升。同時(shí)，我們也感受到，因?yàn)榛A(chǔ)與區(qū)位條件不同，地區(qū)和企業(yè)之間的改革呈現(xiàn)了一定的差異化特征，也出現(xiàn)了一些有特色、有個(gè)性的嘗試，比如成都國(guó)資委推動(dòng)了以效率為導(dǎo)向的國(guó)資經(jīng)營(yíng)評(píng)價(jià)，以評(píng)價(jià)為靶向抓手推動(dòng)城市國(guó)企的集成式改革，之后又據(jù)此開展授權(quán)經(jīng)營(yíng)等系列專項(xiàng)評(píng)價(jià)，以問(wèn)題為導(dǎo)向、追根溯源，最終起到了通過(guò)深化改革推動(dòng)企業(yè)健康發(fā)展的目的。

但整體來(lái)看，一些長(zhǎng)期制約國(guó)有企業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制弊端尚未徹底破除，一些城市國(guó)企仍存在大而不強(qiáng)、資產(chǎn)收益率不高、創(chuàng)新能力不足等問(wèn)題。

1、部分地方經(jīng)營(yíng)性國(guó)資形成統(tǒng)一監(jiān)管，但“九龍治水”局面依然存在、產(chǎn)權(quán)制度改革尚存較大空間。早在2015年出臺(tái)的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2015〕22號(hào)）就提出“經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)集中統(tǒng)一監(jiān)管”，近年來(lái)，部分地方對(duì)此進(jìn)行了積極探索，如上海國(guó)資委采取分類監(jiān)管的方式，實(shí)現(xiàn)了國(guó)資監(jiān)管的一盤棋，一是直接監(jiān)管，主要針對(duì)產(chǎn)業(yè)、金融等領(lǐng)域的國(guó)資層面；二是委托監(jiān)管，主要針對(duì)宣傳文化、科教文衛(wèi)、司法公安等領(lǐng)域的國(guó)資層面；三是指導(dǎo)監(jiān)管，主要針對(duì)區(qū)屬級(jí)國(guó)資層面。還有山西省也通過(guò)引入省國(guó)資運(yùn)營(yíng)公司的方式，提出國(guó)資監(jiān)管的“品字架構(gòu)”，構(gòu)建起了相互制衡、相互協(xié)調(diào)、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的國(guó)資監(jiān)管體制。但一些地區(qū)“九龍治水”局面依然存在，如金融類國(guó)資與文化類國(guó)資，還有待進(jìn)一步深化改革。

2、國(guó)資布局結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，但在產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)方面的作用發(fā)揮還有所欠缺。近年來(lái)，城市國(guó)企國(guó)資布局整合重組動(dòng)作頻頻，尤其是自國(guó)務(wù)院《關(guān)于金融支持融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2023〕35號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“35號(hào)文”）發(fā)布后，城市國(guó)企的發(fā)債渠道進(jìn)一步受限，以信用評(píng)級(jí)提升、獲取優(yōu)質(zhì)發(fā)債資質(zhì)資源為目的的整合重組趨勢(shì)更為明顯，大多地方選擇傾注資源組建成立產(chǎn)投類公司，以順應(yīng)投融資監(jiān)管的要求、突破“35號(hào)文”下借新還舊的限制。

但整體上大多城市國(guó)企的主營(yíng)業(yè)務(wù)仍集中在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等領(lǐng)域，對(duì)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的布局不足，尤其是在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、未來(lái)產(chǎn)業(yè)的滲透率還不高，也缺少具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力、專業(yè)運(yùn)作能力的產(chǎn)業(yè)承載主體，難以滿足當(dāng)?shù)爻鞘挟a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與升級(jí)的需要，為現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)提供有力支撐。

3、體制機(jī)制改革必選動(dòng)作已基本完成，但施策精準(zhǔn)度不足。如“治理機(jī)制、用人機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制”層面，必選動(dòng)作只解決了改革“有沒有”的問(wèn)題，改革的“好不好”則需要依據(jù)各地改革階段加以精準(zhǔn)施策，但目前各區(qū)域及各主體的改革進(jìn)程差異較大，并且呈現(xiàn)分層分化之勢(shì)。

以治理機(jī)制層面的董事會(huì)建設(shè)為例，雖然城市國(guó)企集團(tuán)及各級(jí)子公司的董事會(huì)已基本完成了應(yīng)建盡建、大多實(shí)現(xiàn)了外部董事占多數(shù)，但向下深挖就會(huì)發(fā)現(xiàn)部分城市國(guó)企還存在董事會(huì)結(jié)構(gòu)不合理、決策界面及標(biāo)準(zhǔn)不明等問(wèn)題，甚至有些子公司的董事會(huì)因職權(quán)落實(shí)難度較大導(dǎo)致決策有些流于形式，外部董事也因處于相對(duì)弱勢(shì)地位難以發(fā)揮應(yīng)有作用。這就需要按照“一企一策”的邏輯，在提升改革質(zhì)量與效果上下功夫了。

“企業(yè)興則國(guó)家興，企業(yè)強(qiáng)則國(guó)家強(qiáng)”，黨的二十屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》（以下簡(jiǎn)稱“《決定》”）將深化國(guó)資國(guó)企改革列為經(jīng)濟(jì)體制改革的第一條，納入全面深入改革戰(zhàn)略全局，明確了國(guó)資國(guó)企改革在中國(guó)式現(xiàn)代化新征程上新方位與新作用。2029年完成改革任務(wù)的時(shí)限要求，既是時(shí)間表，更是軍令狀，體現(xiàn)了強(qiáng)烈的時(shí)代感、緊迫感。

國(guó)務(wù)院國(guó)資委黨委書記、主任張玉卓在也在署名文章《深化國(guó)資國(guó)企改革》中指出，在當(dāng)前世界百年變局全方位、深層次加速演進(jìn)，以及國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)紛繁復(fù)雜的影響下，“外部環(huán)境不確定、難預(yù)料成為常態(tài)”，國(guó)有企業(yè)更應(yīng)通過(guò)深化改革，“切實(shí)把提升國(guó)有企業(yè)戰(zhàn)略功能價(jià)值放在優(yōu)先位置”“聚焦國(guó)之大者、圍繞國(guó)之所需”“以發(fā)展的確定性穩(wěn)大局、應(yīng)變局、開新局”。

“背靠城市、面向市場(chǎng)”的城市國(guó)企要“把改革擺在更加突出位置”，以新三年行動(dòng)為起點(diǎn)，做好與《決定》改革任務(wù)的有效銜接，以更高的站位、更大力度一體化推進(jìn)深化改革，實(shí)現(xiàn)向高質(zhì)量發(fā)展的不斷邁進(jìn)。

在新形勢(shì)、新常態(tài)下，國(guó)資國(guó)企改革對(duì)國(guó)資監(jiān)管提出了更高的要求，要從監(jiān)管向賦能、服務(wù)轉(zhuǎn)變?！稕Q定》提出，要“完善管理監(jiān)督體制機(jī)制，增強(qiáng)各有關(guān)管理部門戰(zhàn)略協(xié)同”，這意味著未來(lái)對(duì)城市國(guó)企的改革，將更注重改革的系統(tǒng)性、集成性與協(xié)同性，國(guó)資監(jiān)管功能的轉(zhuǎn)變將主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

一是強(qiáng)化對(duì)國(guó)資的頂層設(shè)計(jì)與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，這將成為國(guó)資監(jiān)管的主要方式，包括“國(guó)有經(jīng)濟(jì)重大戰(zhàn)略規(guī)劃、重要方針政策、重大決策部署”等四個(gè)方面，城市國(guó)企改革也將作為重要組成部分、納入國(guó)家重大戰(zhàn)略規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)籌考慮；

二是增強(qiáng)各有關(guān)管理部門戰(zhàn)略協(xié)同。通過(guò)與財(cái)政、發(fā)改、紀(jì)檢、審計(jì)、工信等多個(gè)部門建立協(xié)同機(jī)制，借力政策協(xié)調(diào)和信息共享，最大程度減少行政干預(yù)，賦能企業(yè)健康發(fā)展；

三是深化“國(guó)資委+兩類公司”改革，完善授權(quán)經(jīng)營(yíng)機(jī)制，《決定》提出，要“深化國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司改革”，“兩類公司”作為國(guó)資改革與國(guó)企改革的關(guān)鍵“結(jié)合部”，這一輪改革的縱深走向，在一定程度代表著對(duì)城市國(guó)企的授權(quán)放權(quán)管理將進(jìn)一步加大力度。不過(guò)這也要建立在更好厘清與界定國(guó)資委與“兩類公司”權(quán)責(zé)界面、進(jìn)一步加強(qiáng)城市國(guó)企分類改革的前提下。

“深入推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整”是張玉卓在署名文章中提到的重點(diǎn)改革任務(wù)。

近日，張玉卓在接受媒體采訪時(shí)也明確表示，“推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，是做強(qiáng)做優(yōu)做大國(guó)有資本和國(guó)有企業(yè)的內(nèi)在要求，也是增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)整體功能作用的重要途徑”。這意味著國(guó)資布局優(yōu)化調(diào)整作為本輪以核心功能為主要特征的改革主線，改革力度將進(jìn)一步加大，就像張玉卓指出的，國(guó)有資本將在“更大范圍、更深層次、更廣領(lǐng)域”統(tǒng)籌配置。尤其是城市國(guó)資層面，或?qū)⒂瓉?lái)新一輪大洗牌。

近期，珠海、長(zhǎng)沙、?？凇熍_(tái)、濰坊、威海等多地均先后完成了對(duì)城市國(guó)資布局結(jié)構(gòu)的大調(diào)整，力度之大，前所未有。聚焦“城之所需”的布局優(yōu)化將呈現(xiàn)以下兩個(gè)方面的趨勢(shì)： 

一是堅(jiān)持“三個(gè)集中”，“有進(jìn)有退、有所為有所不為”。即以增強(qiáng)戰(zhàn)略支撐、產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)、國(guó)計(jì)民生、公共服務(wù)等四大功能為導(dǎo)向，通過(guò)“兩類公司”產(chǎn)業(yè)投資、資本運(yùn)營(yíng)平臺(tái)作用，加大結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，著力存量盤活、增量有序拓展兩個(gè)抓手，推動(dòng)國(guó)資向“關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域”“關(guān)系國(guó)計(jì)民生的公共服務(wù)、應(yīng)急能力、公益性領(lǐng)域”“前瞻性戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)”等三個(gè)領(lǐng)域集中。

二是不同城市資源稟賦、發(fā)展階段不同，國(guó)資布局優(yōu)化調(diào)整的方向?qū)a(chǎn)生分化。這從近期通過(guò)重組整合推進(jìn)國(guó)資布局優(yōu)化的城市動(dòng)態(tài)中也可以窺視一二。如?？诹⒆愫Ｄ献杂少Q(mào)易港、?？诙际腥?zhàn)略，圍繞四大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和城市發(fā)展需求，以市場(chǎng)化、平臺(tái)化、專業(yè)化、規(guī)?；癁榉较?，重點(diǎn)推進(jìn)了城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、工程建設(shè)、鄉(xiāng)村振興、交通運(yùn)輸、文化旅游等領(lǐng)域的重組整合，以具有相對(duì)優(yōu)勢(shì)企業(yè)為主體，通過(guò)合并、拆分、新設(shè)、關(guān)停注銷等方式將13家市國(guó)資委監(jiān)管企業(yè)與4家園區(qū)監(jiān)管企業(yè)，整合重組為6家市屬企業(yè)，打造形成“2家國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)平臺(tái)+4家行業(yè)集團(tuán)”的國(guó)資新布局。

在實(shí)踐中，新質(zhì)生產(chǎn)力已展現(xiàn)出對(duì)高質(zhì)量發(fā)展的強(qiáng)勁推動(dòng)力，但城市國(guó)企受限制資源與能力約束，對(duì)可能產(chǎn)生顛覆性影響的未來(lái)技術(shù)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)及未來(lái)產(chǎn)業(yè)布局還相對(duì)滯后。

作為城市先進(jìn)要素的集聚平臺(tái)，應(yīng)優(yōu)化增量投向，“加強(qiáng)在關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)和前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的投入布局”。

在疊加反“內(nèi)卷式”競(jìng)爭(zhēng)、部分地區(qū)裁撤招商部門的影響下，通過(guò)市場(chǎng)化方式、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈整合、專業(yè)化整合，做大做強(qiáng)產(chǎn)業(yè)集群，將成為城市國(guó)企的優(yōu)先選擇，勢(shì)必在“十五五”期間呈現(xiàn)加速之勢(shì)。具體呈現(xiàn)以下兩種趨勢(shì)：

一是在投向上，兩端發(fā)力，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)與新興產(chǎn)業(yè)雙輪驅(qū)動(dòng)成主流。

在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)上，城市可國(guó)企通過(guò)收購(gòu)并購(gòu)、合資合作、基金投資、搭建科技開發(fā)共享平臺(tái)或城市實(shí)驗(yàn)室、打造產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟等方式，助力傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向高端化、智能化、綠色化的轉(zhuǎn)型升級(jí)。以傳統(tǒng)的交通領(lǐng)域?yàn)槔灾悄芑癁閷?dǎo)向近期興起了“微創(chuàng)模式”，近來(lái)大多城市國(guó)企通過(guò)收并購(gòu)方式推進(jìn)實(shí)現(xiàn)，如北交所就迎來(lái)一波高潮，深耕智能交通領(lǐng)域的兩家公司——微創(chuàng)光電、蘇州智能交通接連被地方國(guó)資收購(gòu)。

在新興產(chǎn)業(yè)布局上，張玉卓提到要“加大在新一代信息技術(shù)、人工智能、航空航天、新能源、新材料、高端裝備、生物醫(yī)藥、量子科技等領(lǐng)域的投入力度”，城市國(guó)企也應(yīng)扛起引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的責(zé)任、推進(jìn)相應(yīng)產(chǎn)業(yè)的布局與資源整合，尤其是符合當(dāng)?shù)爻鞘袘?zhàn)略規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的領(lǐng)域，

如近來(lái)“出圈”、蘊(yùn)育萬(wàn)億產(chǎn)業(yè)的低空經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，北京、深圳、上海、廣州、珠海、南京、蘇州、無(wú)錫等城市已在搶先布局。

不過(guò)不同城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展關(guān)注點(diǎn)不同，產(chǎn)業(yè)整合底層邏輯與介入方式也有所不同，如蘇州以工業(yè)園區(qū)內(nèi)企業(yè)需求為導(dǎo)向，以“小切口、大應(yīng)用”為底層邏輯，首先由蘇州工業(yè)園區(qū)城市重建有限公司下新設(shè)的蘇州工業(yè)園區(qū)低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司試點(diǎn)推進(jìn)“空中飛地”藥劑等的物流配送服務(wù)；珠海則依托“雙航展”平臺(tái)及低空賽事舉辦，由國(guó)資背景的低空公司通過(guò)聯(lián)合行業(yè)內(nèi)龍頭企業(yè)推進(jìn)合資運(yùn)營(yíng)的方式，整體謀劃全市低空空域資源的開發(fā)、場(chǎng)景應(yīng)用與統(tǒng)籌運(yùn)營(yíng)。

二是在主體上，以上市公司為平臺(tái)主體整合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)資源與產(chǎn)業(yè)鏈條成新方式。

區(qū)別于上一輪以紓困為目的并購(gòu)潮，這一輪國(guó)資并購(gòu)將以產(chǎn)業(yè)鏈相關(guān)資源整合為主要目的，市值規(guī)模較小、具有硬科技實(shí)力且符合戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、未來(lái)產(chǎn)業(yè)布局導(dǎo)向的上市公司將成為主要潛在并購(gòu)標(biāo)的。

根據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，湖北國(guó)資今年已接連拿下微創(chuàng)光電、上海雅仕、久量股份、奧特佳等四家上市公司的控制權(quán)，這其中不乏借此實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)資源整合、發(fā)揮產(chǎn)業(yè)協(xié)同的目的。

在各種資本新政的影響下，上市門檻越來(lái)越高，這種趨勢(shì)將更加明顯。且隨著城市國(guó)企并購(gòu)上市公司比重的加大，在國(guó)資委接連“點(diǎn)題”市值管理，在央企及地方國(guó)資考核分配工作會(huì)議提出“2024年將全面推開上市公司市值管理考核”的背景下，對(duì)上市公司的市值管理也將成為地方國(guó)資的“必考題”，需要加強(qiáng)前期準(zhǔn)備與統(tǒng)籌考量。

除此之外，前文中提到的“產(chǎn)投類”公司作為產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的整合主體，其組建/改組也將在“十五五”期間迎來(lái)一波高峰，并將進(jìn)一步向區(qū)縣級(jí)城投蔓延。 

從2022-2024年政府工作報(bào)告提法表述的變化，如從2022年的“促進(jìn)國(guó)企聚焦主責(zé)主業(yè)”、到2023年的“推動(dòng)國(guó)企聚焦主責(zé)主業(yè)優(yōu)化重組”，再到2024年的國(guó)企“做強(qiáng)做優(yōu)主業(yè)”，可以明顯地看出，這一輪城市國(guó)企將更突出對(duì)主責(zé)主業(yè)的做強(qiáng)做優(yōu)，而要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，則要以“做實(shí)”和“做深”為抓手，然后在主責(zé)主業(yè)所涉行業(yè)領(lǐng)域達(dá)到專業(yè)運(yùn)作水平之后，城市國(guó)企才應(yīng)再去做大。隨著產(chǎn)業(yè)大競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代的來(lái)臨，做實(shí)做深具有以下兩重內(nèi)涵：

一是做實(shí)，要回歸企業(yè)屬性及業(yè)務(wù)發(fā)展本源，告別以往一味做大資產(chǎn)、資產(chǎn)華而不實(shí)、依靠資產(chǎn)進(jìn)行融資的虛浮發(fā)展?fàn)顟B(tài)，轉(zhuǎn)向牢固做好產(chǎn)業(yè)、圍繞產(chǎn)業(yè)擴(kuò)大投資的務(wù)實(shí)發(fā)展?fàn)顟B(tài)，堅(jiān)決遏制盲目“鋪攤子”、盲目多元化傾向。尤其在增量的有序投資上，城市國(guó)企還應(yīng)注意，要在完善投資負(fù)面清單的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化投資全過(guò)程管理，目前事前的投前可研、事后的投資后評(píng)價(jià)、事中的常態(tài)化跟蹤機(jī)制建設(shè)已成為當(dāng)前城市國(guó)企推進(jìn)投資全過(guò)程管理的主要抓手；

二是做深，要深度挖掘城市發(fā)展需求，告別過(guò)去局限于城市傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、重城市框架拉大輕城市運(yùn)營(yíng)模式，轉(zhuǎn)向聚焦城市發(fā)展新矛盾、新場(chǎng)景，并據(jù)此創(chuàng)新商業(yè)模式、打造商業(yè)閉環(huán)的深層次發(fā)展?fàn)顟B(tài)上。如傳統(tǒng)以代建、項(xiàng)目總承包等為主業(yè)的城投類公司，目前大多選擇向城市綜合開發(fā)運(yùn)營(yíng)商轉(zhuǎn)型，或加快對(duì)建筑施工全產(chǎn)業(yè)鏈的布局；傳統(tǒng)以供水為主業(yè)的水投類公司，目前向污水等領(lǐng)域延伸，轉(zhuǎn)向打造供排水一體化模式，以提高企業(yè)的盈利能力，助力企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

新《公司法》已于今年7月1日正式施行，無(wú)論是其對(duì)城市國(guó)企經(jīng)營(yíng)發(fā)展帶來(lái)的深遠(yuǎn)影響、還是法律條文的細(xì)節(jié)調(diào)整，均成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。尤其是對(duì)公司治理層面的優(yōu)化，更是成為本次修訂的核心亮點(diǎn)，如規(guī)定“有限責(zé)任公司可以按照公司章程的規(guī)定在董事會(huì)中設(shè)置由董事組成的審計(jì)委員會(huì)，行使本法規(guī)定的監(jiān)事會(huì)的職權(quán)，不設(shè)監(jiān)事會(huì)或者監(jiān)事”；增加外部董事制度，要求“國(guó)有獨(dú)資公司的董事會(huì)成員中，應(yīng)當(dāng)過(guò)半數(shù)為外部董事”，明確對(duì)“事實(shí)董事”“影子董事”的認(rèn)定，使之從形式走向?qū)嵸|(zhì)等等。

這一系列修訂均表明，當(dāng)前城市國(guó)企公司治理將進(jìn)入董事會(huì)中心時(shí)代，公司董事會(huì)地位將進(jìn)一步得到提升，使公司經(jīng)營(yíng)管理權(quán)回歸董事會(huì)。

在這樣底層邏輯變化下，城市國(guó)企公司治理結(jié)構(gòu)將在“十五五”期間發(fā)生以下主要變化：

一是突破雙層制公司治理架構(gòu)，審計(jì)委員會(huì)將代替部分城市國(guó)企監(jiān)事會(huì)；

二是董事會(huì)法定職權(quán)將進(jìn)一步擴(kuò)大，如新《公司法》刪除股東會(huì)“決定公司的經(jīng)營(yíng)方針和投資計(jì)劃”、股東會(huì)“審議批準(zhǔn)公司的年度財(cái)務(wù)預(yù)算方案、決算方案”“董事會(huì)對(duì)股東會(huì)負(fù)責(zé)”等表述，明確董事會(huì)可行使“決定公司的經(jīng)營(yíng)計(jì)劃和投資方案”法定職權(quán)，“公司章程或股東會(huì)授予的其他職權(quán)”“年度財(cái)務(wù)預(yù)算方案、決算方案”等內(nèi)容也可由公司根據(jù)實(shí)際發(fā)展需要，通過(guò)公司章程規(guī)定等方式將該職權(quán)明確授予董事會(huì)行使；

三是強(qiáng)化外部董事配置要求，在國(guó)有獨(dú)資公司董事會(huì)成員中，應(yīng)占半數(shù)，為提升外部董事的履職能力、提高決策的科學(xué)性，后續(xù)或?qū)⒓哟髮Ｂ毻獠慷聲?huì)比例、并加強(qiáng)對(duì)外部董事的考核評(píng)價(jià)。

“建立國(guó)有企業(yè)履行戰(zhàn)略使命評(píng)價(jià)制度，完善國(guó)有企業(yè)分類考核評(píng)價(jià)體系，開展國(guó)有經(jīng)濟(jì)增加值核算”，這是《決定》對(duì)本輪深化國(guó)資國(guó)企改革提出的一大創(chuàng)新性新提法。結(jié)合張玉卓在文章中對(duì)“進(jìn)一步深化分類改革、分類考核、分類核算”改革重點(diǎn)任務(wù)的深入闡述分析，未來(lái)對(duì)城市國(guó)企的考核評(píng)價(jià)，將呈現(xiàn)以下兩種趨勢(shì)：

一是城市國(guó)企的分類改革將進(jìn)一步深化，這是完善分類監(jiān)管、分類考核評(píng)價(jià)體系的前提，也是本輪深化國(guó)資國(guó)企改革的重要要求。

國(guó)務(wù)院國(guó)資委也提出，“各地方、各中央企業(yè)要注重不同類別企業(yè)的改革發(fā)展和功能作用的發(fā)揮，有針對(duì)性地提高改革能效”。早在2015年國(guó)務(wù)院國(guó)資委就發(fā)布了《關(guān)于國(guó)有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見》（國(guó)資發(fā)研究〔2015〕170號(hào)），其提出將國(guó)有企業(yè)界定為商業(yè)類和公益類，其中，商業(yè)類又可分類商業(yè)一類、商業(yè)二類。但在實(shí)踐中，由于城市國(guó)企本身的復(fù)雜性，部分企業(yè)功能界定難以明確，最終影響分類監(jiān)管、分類考核等改革效果的發(fā)揮。

進(jìn)一步深化分類改革已勢(shì)在必行，目前很多城市根據(jù)自身改革階段及國(guó)資國(guó)企的實(shí)際情況，探索實(shí)踐了與上述分類不同的方式。如上海提出的三分法，將城市國(guó)企分類為功能保障類、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)類和金融服務(wù)類；廣東則在保留公益基礎(chǔ)類、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)類的基礎(chǔ)上，又細(xì)分提出投資運(yùn)營(yíng)類。這將為其他地方的實(shí)踐探索提供參考。

二是城市國(guó)企功能價(jià)值評(píng)價(jià)體系的建立與探索將進(jìn)一步加速，這是“建立國(guó)有企業(yè)履行戰(zhàn)略使命評(píng)價(jià)制度”的抓手。

城市國(guó)企作為城市戰(zhàn)略的踐行者、城市功能的承擔(dān)者，理應(yīng)扛起城市高質(zhì)量發(fā)展、城市戰(zhàn)略支撐的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，不能緊盯經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)類價(jià)值指標(biāo)評(píng)價(jià)，還要強(qiáng)化功能價(jià)值評(píng)價(jià)。事實(shí)上，這項(xiàng)改革與2023年末以《以進(jìn)促穩(wěn)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展 勇?lián)姑鰪?qiáng)核心功能提高核心競(jìng)爭(zhēng)力》為主題的央企負(fù)責(zé)人會(huì)議首提的“五個(gè)價(jià)值”、國(guó)務(wù)院國(guó)資委在《提高央企控股上市公司質(zhì)量工作方案》提出的“力爭(zhēng)到2023年實(shí)現(xiàn)ESG專項(xiàng)報(bào)告披露‘全覆蓋’”等系列改革要求一脈相承。這將與國(guó)務(wù)院國(guó)資委2023年調(diào)整優(yōu)化成“一利五率”的央企考核指標(biāo)，共同構(gòu)成一個(gè)完整的國(guó)資評(píng)價(jià)體系。

其中，“一利五率”側(cè)重經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)類價(jià)值評(píng)價(jià)，功能價(jià)值評(píng)價(jià)則側(cè)重企業(yè)的戰(zhàn)略使命評(píng)價(jià)，是對(duì)前者的完善。

不同企業(yè)功能使命不同、功能價(jià)值評(píng)價(jià)體系也將有所不同，要探索實(shí)行“一業(yè)一策、一企一策”考核，“充分體現(xiàn)對(duì)共性量化指標(biāo)與個(gè)性差異性的精準(zhǔn)把握”。另外，本輪提出的“開展國(guó)有經(jīng)濟(jì)增加值核算”改革任務(wù)，也與功能價(jià)值評(píng)價(jià)改革的底層邏輯相一致，尤其在當(dāng)下國(guó)際形勢(shì)嚴(yán)峻復(fù)雜、經(jīng)濟(jì)承壓前行的情況下，對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)開展增加值考核，將更有利于引導(dǎo)符合國(guó)家及各城市戰(zhàn)略目標(biāo)的投資先行驅(qū)動(dòng)，進(jìn)而達(dá)到促進(jìn)國(guó)家及各城市更好更快發(fā)展的目標(biāo)。

根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)內(nèi)部控制體系建設(shè)與監(jiān)督工作的實(shí)施意見》（國(guó)資發(fā)監(jiān)督規(guī)〔2019〕101號(hào)），內(nèi)控體系貫穿公司管理活動(dòng)的決策、實(shí)施、監(jiān)督的各個(gè)階段，要以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向、合規(guī)管理為重點(diǎn)推進(jìn)建設(shè)。

近年來(lái)，隨著依法治企的推進(jìn)與深化，合規(guī)管理、法務(wù)管理作為內(nèi)控建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容，也進(jìn)入改革的深水區(qū)。但在實(shí)踐中，大多城市國(guó)企對(duì)內(nèi)控、法務(wù)、合規(guī)、風(fēng)險(xiǎn)管理的內(nèi)涵邊界缺乏統(tǒng)一的認(rèn)知，導(dǎo)致這四大體系在探索建設(shè)過(guò)程中存在多部門管理、邊界不清、職能重復(fù)、制度文件之間交叉沖突、效率低下等問(wèn)題。

那么城市國(guó)企要如何構(gòu)建既符合監(jiān)管要求、又能滿足企業(yè)現(xiàn)實(shí)管理需求的科學(xué)合理的管理運(yùn)行體系，則成為“十五五”要重點(diǎn)考慮的話題。

參照央國(guó)企的探索實(shí)踐，如從2015年《關(guān)于全面推進(jìn)法治央企建設(shè)的意見》（國(guó)資發(fā)法規(guī)〔2015〕166號(hào)）最早提出的“探索建立法律、合規(guī)、風(fēng)險(xiǎn)、內(nèi)控一體化管理平臺(tái)”，到2022年《關(guān)于進(jìn)一步深化法治央企建設(shè)的意見》（國(guó)資發(fā)法規(guī)〔2021〕80號(hào)）提出的“探索構(gòu)建法律、合規(guī)、內(nèi)控、風(fēng)險(xiǎn)管理協(xié)同運(yùn)作機(jī)制，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，提高管理效能”，再到2022年《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》提出的央企應(yīng)結(jié)合實(shí)際“建立健全合規(guī)管理與法務(wù)管理、內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)管理等協(xié)同運(yùn)作機(jī)制，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，避免交叉重復(fù)，提高管理效能”，可以看出央國(guó)企在推進(jìn)內(nèi)控與法務(wù)、合規(guī)、風(fēng)險(xiǎn)管理等三大體系的整合升級(jí)過(guò)程中，經(jīng)歷了從“一體化管理”到“協(xié)同運(yùn)作”的探索過(guò)程。

城市國(guó)企可以憑借后發(fā)優(yōu)勢(shì)，立足自身實(shí)際情況，以提高管理效能為目標(biāo)、以風(fēng)控為導(dǎo)向、以業(yè)務(wù)流程的全過(guò)程管理為抓手，以內(nèi)部體系建設(shè)為基礎(chǔ)，強(qiáng)化四大體系的統(tǒng)籌協(xié)同、避免交叉重復(fù)。

目前，部分城市國(guó)企還重點(diǎn)探索了以內(nèi)控監(jiān)督評(píng)價(jià)為抓手倒逼內(nèi)控質(zhì)量提升的改革。尤其對(duì)城市國(guó)企內(nèi)部重點(diǎn)領(lǐng)域的子公司試水內(nèi)控自評(píng)與第三方外部評(píng)價(jià)，特別是要對(duì)新并入企業(yè)、新型商業(yè)模式、新興業(yè)務(wù)領(lǐng)域、大額資金運(yùn)作、重大投資決策、重大購(gòu)銷業(yè)務(wù)、重大工程項(xiàng)目承攬、高風(fēng)險(xiǎn)金融業(yè)務(wù)等層面內(nèi)容推進(jìn)內(nèi)控監(jiān)督評(píng)價(jià)工作。

《決定》提出，要“健全國(guó)有企業(yè)推進(jìn)原始創(chuàng)新制度安排”，張玉卓也對(duì)此進(jìn)一步明確要求，強(qiáng)調(diào)要“促進(jìn)創(chuàng)新要素向企業(yè)集聚，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)真正成為原創(chuàng)技術(shù)創(chuàng)新決策、研發(fā)投入、科研組織、成果轉(zhuǎn)化的重要主體”，這些都表明科改企業(yè)的地位在這一輪國(guó)資國(guó)企改革中將更加突出。

自2020年初，國(guó)務(wù)院國(guó)有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室就啟動(dòng)實(shí)施了“科改示范行動(dòng)”。截至2024年6月，入圍行動(dòng)的“科改示范企業(yè)”也從最初的200余家動(dòng)態(tài)調(diào)整到648家，后續(xù)或?qū)⑦M(jìn)一步擴(kuò)圍。

根據(jù)國(guó)資委在2022與2023年先后推出《國(guó)資委關(guān)于支持鼓勵(lì)“科改示范企業(yè)”進(jìn)一步加大改革創(chuàng)新力度有關(guān)事項(xiàng)的通知》（以下簡(jiǎn)稱“科改十條”）《關(guān)于支持鼓勵(lì)“科改企業(yè)”“雙百企業(yè)”進(jìn)一步加大改革創(chuàng)新力度有關(guān)事項(xiàng)的通知》（簡(jiǎn)稱“科改、雙百”十二條），科改類企業(yè)還將進(jìn)一步在企業(yè)授權(quán)、創(chuàng)新轉(zhuǎn)型、公司治理、選人用人、成果轉(zhuǎn)化、薪酬機(jī)制、容錯(cuò)免責(zé)等機(jī)制方面進(jìn)行探索創(chuàng)新。

如提升原創(chuàng)技術(shù)研發(fā)投入占比，建立企業(yè)研發(fā)準(zhǔn)備金制度，探索原始創(chuàng)新的出資人機(jī)制，推進(jìn)職務(wù)科技成果賦權(quán)改革；靈活開展多種形式的中長(zhǎng)期激勵(lì)；根據(jù)科研工作不確定性高的特點(diǎn)，進(jìn)一步完善合規(guī)免責(zé)機(jī)制，明確“未達(dá)到預(yù)期的探索性強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)高的科研項(xiàng)目”與“未實(shí)現(xiàn)立項(xiàng)目標(biāo)但有價(jià)值、有實(shí)效的科研探索項(xiàng)目”的適用對(duì)象以及應(yīng)對(duì)方式等。

目前中長(zhǎng)期激勵(lì)機(jī)制已形成了豐富的激勵(lì)“工具箱”，現(xiàn)金類激勵(lì)中，有超額利潤(rùn)分享、崗位/項(xiàng)目分紅激勵(lì)等；權(quán)益類激勵(lì)中，有員工持股、股權(quán)激勵(lì)等。

隨著《決定》明確“構(gòu)建支持全面創(chuàng)新體制機(jī)制……允許更多符合條件的國(guó)有企業(yè)以創(chuàng)新創(chuàng)造為導(dǎo)向，在科研人員中開展多種形式中長(zhǎng)期激勵(lì)”，中長(zhǎng)期激勵(lì)機(jī)制作為激發(fā)企業(yè)活力的重要手段，或?qū)⒂瓉?lái)擴(kuò)圍升級(jí)。

對(duì)部分激勵(lì)工具的限制，隨著《“雙百企業(yè)”和“科改示范企業(yè)” 超額利潤(rùn)分享機(jī)制操作指引》的正式發(fā)布，以及《“雙百企業(yè)”和“科改示范企業(yè)”推行跟投機(jī)制操作指引（征求意見稿）》的意見征集的持續(xù)推進(jìn)，或?qū)⒌玫揭欢ǔ潭鹊姆砰_，如項(xiàng)目跟投、虛擬股權(quán)等。

以項(xiàng)目跟投為例，《關(guān)于中央企業(yè)在創(chuàng)新領(lǐng)域開展跟投試點(diǎn)的意見》從2022年開始試點(diǎn)實(shí)施，已經(jīng)有多個(gè)城市跟進(jìn)，如北京、濟(jì)南、內(nèi)江、洛陽(yáng)等，預(yù)計(jì)未來(lái)將有更多城市加入項(xiàng)目跟投試點(diǎn)行列。