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新型冠狀病毒來勢洶洶，但“十四五”謀劃之年也如期而至。疫情并不會阻礙我們對于城投“十四五”的研究和部署，反而會促進我們在這方面的投入和分享。自2月起，南京卓遠將在一季度推出18篇城投“十四五”規(guī)劃專欄文章，為全國城投人奉上知識大餐，共啟“十四五”輝煌愿景。（注：文中所指的城投，屬廣義范疇，包含各類政府平臺公司）
城投轉型的本質(zhì)：從“融資端”向“投資端”
基于對“五年規(guī)劃”本質(zhì)的理解和深刻認識，我們將城投公司“十四五”戰(zhàn)略規(guī)劃分型為：整合發(fā)展戰(zhàn)略、轉型戰(zhàn)略和產(chǎn)品戰(zhàn)略三大方向，三大分型戰(zhàn)略既相互獨立，又有機統(tǒng)一。如果把城投公司的五年規(guī)劃比作其未來五年的“行程”，整合戰(zhàn)略就是“油門”，是地方政府和城投公司優(yōu)化國資布局和自身業(yè)務體系，實現(xiàn)快速發(fā)展的重要手段（我們在本專欄上一篇《整合重組：與平臺轉型同頻共振》中進行了詳細闡述）；轉型戰(zhàn)略是“導航”，需要城投公司根據(jù)外部環(huán)境的變化選擇合適的發(fā)展方向，以指導企業(yè)走在正確的道路上；產(chǎn)品戰(zhàn)略是“發(fā)動機”，是綜合性城投企業(yè)做實業(yè)務或專業(yè)化公司深耕某一領域的具體策略，它決定著企業(yè)能跑多遠和戰(zhàn)略是否真正能落地。
本文要闡述的主題是轉型戰(zhàn)略。我們通過總結城投“十四五”時期將面臨的三大背景和四大瓶頸，探析城投從“融資端”向“投資端”轉型的三大本質(zhì)。
一、“十四五”時期城投公司轉型發(fā)展的三大背景
（一）新格局—投融資體系再平衡下的城投作為
“十三五”時期，財預[2017]50號、財預[2017]87號、財金[2018]23號、國辦發(fā)[2018]101號、《政府投資條例》等政策密集出臺，強調(diào)“疏堵結合”，應對地方政府債務風險，政府投融資體系面臨“再平衡”格局，政府（財政）、國資（平臺）和社會資本三者的投融資創(chuàng)新與合作為基礎設施和公共服務需求提供了多種投建模式的選擇，市場的“無形之手”開始發(fā)揮作用。城投轉型機遇與挑戰(zhàn)并存，亟需構筑自身核心能力，在新的投融資平衡體系下取得突破發(fā)展。
圖表1 基礎設施投融資“再平衡”格局
（二）新挑戰(zhàn)—國資國企改革深化下的體制變革
本輪國資國企改革更加注重頂層設計，“十四五”時期，改革進入深水期，改革將上升至制度層面，并逐步落實“1+N”政策體系。改革涉及企業(yè)產(chǎn)權制度、治理機制、管理機制等多個方面，將對城投公司運行帶來深刻的影響。
另一方面，城投公司“十四五”時期的轉型發(fā)展并不是孤立的，需要遵循“三級國資規(guī)劃體系”。在縱向上，要遵從上位規(guī)劃，包括國家、省、市的國資布局及結構調(diào)整規(guī)劃；在橫向上，要注意與同位規(guī)劃的協(xié)調(diào)性，如城市群中處于同位次發(fā)展的城投公司、本地區(qū)其他國資平臺的發(fā)展現(xiàn)狀等。
圖表2 三級國資規(guī)劃體系基本內(nèi)涵
（三）新使命—城市運營和產(chǎn)業(yè)引導的終極目標
在宏觀政策推動及城投公司自身發(fā)展訴求下，基礎設施建設、國資整合運營、產(chǎn)業(yè)引導升級成為城投公司未來發(fā)展的三大核心價值所在，其內(nèi)涵是要形成企業(yè)“融-投-建-管-運”為一體的綜合能力，這就要求城投公司具備長遠的戰(zhàn)略眼光，培養(yǎng)企業(yè)綜合多元化的業(yè)務經(jīng)營能力、全方位資源整合能力和項目全生命周期統(tǒng)籌運營能力。
圖表3 城投公司的三大核心價值
二、城投公司轉型發(fā)展面臨的四大瓶頸
地方政府已基本完成了對區(qū)域國資的整合重組，形成了若干綜合性城投公司，但目前來看，這類企業(yè)還未發(fā)揮很好的效益，對地方社會與經(jīng)濟發(fā)展帶動效用不高，其發(fā)展瓶頸可歸納為以下幾方面：
（一）政企邊界模糊阻礙城投公司自主發(fā)展
政企分開是城投公司轉型發(fā)展的前提。當前行業(yè)內(nèi)仍有大多數(shù)企業(yè)仍受政府或主管部門的控制，突出表現(xiàn)為政企權責不清、管理機制不明，指令性任務占據(jù)了企業(yè)日常經(jīng)營的大部分精力，歷史包袱不斷積累，使企業(yè)無暇思考戰(zhàn)略發(fā)展問題。
（二）市場化業(yè)務不足制約城投公司提升效益
市場化是城投公司戰(zhàn)略轉型的內(nèi)核。當前處在轉型初期的城投公司業(yè)務開展往往圍繞城市“四資”整合和基礎設施領域，自主開展的市場化業(yè)務少。一方面，公司已開展的業(yè)務大多屬于重資產(chǎn)的基礎設施，前期投入高，后期回收慢，資金壓力大；另一方面，企業(yè)創(chuàng)新意識和市場化經(jīng)營意識有待提高。
（三）債務風險突出限制城投公司資本運作
靈活的資本運作是城投公司轉型成功的標志。城投公司資產(chǎn)負債率普遍偏高，在地方政府隱性債務風險防控相關政策不斷加碼的背景下，城投公司“政府融資職能”被堅決剝離，傳統(tǒng)的融資及資本運作手段受限，隨著存量債務到期兌付，債務風險逐步顯現(xiàn)，城投公司面臨較大壓力。
（四）內(nèi)部管理矛盾約束城投公司運轉效率
科學的內(nèi)部管理體系是城投公司轉型發(fā)展的靈魂。當前城投公司內(nèi)部管理面臨的主要問題包括企業(yè)法人治理結構不健全、組織職能及管控流程不清晰、“關重特”人才（關鍵崗位、重要部門、特殊專業(yè)）缺失等，這些都已成為公司轉型發(fā)展的短板。
三、城投公司從“融資端”向“投資端”轉型的三大本質(zhì)
城投公司需要在“十四五”時期努力實現(xiàn)從“融資端”向“投資端”轉型，這既是城市發(fā)展、國企深化改革和投融資體制改革等宏觀要素發(fā)展對城投提出的要求，也是城投向一般性市場化企業(yè)主體轉型的必然選擇，其本質(zhì)可闡述為：
（一）從監(jiān)管層面看：從“管人管事管資產(chǎn)”向 “管資本”轉變
地方政府和國資監(jiān)管部門要轉變授權經(jīng)營體制，建立以資本為紐帶的國資監(jiān)管體系，明確政府和企業(yè)的“權責清單”，解決政府方運動員和裁判員的雙重身份；做好國有資本的流動性和價值管理，使國有資本圍繞企業(yè)產(chǎn)業(yè)定位在不同領域、行業(yè)和項目的自由進出，條件成熟的城投公司可以發(fā)展為地方國有資本投資公司或國有資本運營公司。
（二）從業(yè)務層面看：以盈利為目的，轉責任為機遇
城投公司的業(yè)務布局在一開始并不是主動規(guī)劃形成的，而是通過行政劃轉，“轉任務為業(yè)務” 來實現(xiàn)，進入新的發(fā)展階段后，可獲得的存量資產(chǎn)在減少，而獲取成本卻在增加，在謀劃和實施業(yè)務布局時，要以盈利為目的通過投資的形式來推進；同時，城投公司的轉型也不是盲目擺脫政府，而是要圍繞其核心定位，找到市場和項目的結合點，以更加清晰的流程和創(chuàng)新的機制承接應有職責，通過“轉責任為機遇”來給自己創(chuàng)造更多的業(yè)務發(fā)展機會，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，最終形成政企“雙贏”局面。
（三）從經(jīng)營層面看：以“市場化”思維轉變組織和開展形式
城投公司以往是圍繞“融資”來開展工作，從資產(chǎn)的獲得、整合，資產(chǎn)的經(jīng)營，財務報表的表現(xiàn)，組織架構的設計等，均為融資服務，其他的延伸業(yè)務，也只是融資服務的附屬。而轉型后，城投應該持續(xù)提高資本運作能力，從投資項目的策劃、獲得、投資的全過程管理、資本的增值等方面開展，使“投資”成為牽引公司資源整合配置、組織架構設計的主導因素；通過“混改”、“外部董事”等機制引入先進的管理思想，逐步轉變企業(yè)經(jīng)營觀念，實現(xiàn)科學高效的管理。
四、小結
從“融資端”向“投資端”轉型，就像給城投公司從頭到腳動了場大手術，但是如果僅靠自身，未免有些得過且過之嫌。我們認為，城投公司成功轉型離不開地方政府和國資監(jiān)管部門的實質(zhì)性參與。同時，轉型不能照搬現(xiàn)成的經(jīng)驗，需要做到“因地制宜、順勢而為”，要根據(jù)自身實際情況，摸索出各自的方案，為轉型和改革探索出新路。