當(dāng)前位置 ： 首頁 》新聞咨詢訊 》公司動(dòng)態(tài) 一、政府債務(wù)化解背景
工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程推動(dòng)了我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，不斷加快的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)程，導(dǎo)致地方政府資金需求加大，是債務(wù)灰犀牛形成的根本原因。尤其從2008年金融危機(jī)國家推出四萬億計(jì)劃后，地方政府普遍存在強(qiáng)烈的融資沖動(dòng)，通過融資平臺(tái)大量舉債，就已經(jīng)造成了地方政府債務(wù)迅速膨脹。
截至2018年末，地方政府債務(wù)余額為18.39萬億元，債務(wù)率（債務(wù)余額/地方綜合財(cái)力）為76.6%，雖然低于國際通行的100%-120%的水平，但是隱性債務(wù)底數(shù)不清，隱性舉債方式多樣，地方政府通過平臺(tái)公司、購買服務(wù)、PPP、各類發(fā)展基金和引導(dǎo)基金等進(jìn)行融資，導(dǎo)致隱形債務(wù)增長較快，規(guī)模較大。央行公布的《中國金融穩(wěn)定報(bào)告2018》中提到當(dāng)前一些地方政府違法違規(guī)舉債行為仍然存在，地方政府具有實(shí)際償付責(zé)任的新型隱性債務(wù)發(fā)展情況值得關(guān)注，以某省為例，截至2017年末，該省政府隱性債務(wù)余額較顯性債務(wù)高出 80%。
為了防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，中央出臺(tái)了一系列政策，如《中共中央國務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見》（中發(fā)〔2018〕27號(hào)）、《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈地方政府隱性債務(wù)問責(zé)辦法〉的通知》（中辦發(fā)〔2018〕46號(hào)）、《地方政府隱性債務(wù)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)工作指引》等，各地政府也出臺(tái)了相應(yīng)的地方政府債務(wù)化解方案?？梢?，債務(wù)問題已經(jīng)引起了政府自上而下的關(guān)注。
在今年經(jīng)濟(jì)下行壓力仍然較大的背景下，同時(shí)，隨著今年中央加大減稅降費(fèi)的力度，地方政府債務(wù)壓力更加不容樂觀。因此，如何有效化解債務(wù)危機(jī)，緩解矛盾，維系債務(wù)循環(huán)運(yùn)作，仍是地方政府需要考慮的工作重點(diǎn)。
二、典型地區(qū)政府債務(wù)化解路徑跟蹤
目前各地區(qū)對(duì)政府債務(wù)化解已進(jìn)行了一些探索和嘗試，據(jù)我們的長期跟蹤與觀察，主要有鎮(zhèn)江模式、山西模式、海口模式、陜西模式、湖南模式等。
（一）鎮(zhèn)江模式——政策性銀行介入+債務(wù)重組
據(jù)國盛證券2018年8月的研報(bào)指出，鎮(zhèn)江市一般公共預(yù)算收入284.34億元，但其有息負(fù)債已經(jīng)高達(dá)3934.18億元，經(jīng)調(diào)整債務(wù)率（城投有息債務(wù)/一般公共預(yù)算收入）1383.62%，居江蘇省所有地級(jí)市之首。
2017年，鎮(zhèn)江就率先在江蘇省內(nèi)提出了對(duì)債務(wù)的戰(zhàn)略管控的思路，得到了江蘇省政府的肯定。但在2018年，包括鎮(zhèn)江的主動(dòng)應(yīng)對(duì)以及來自省級(jí)的支持等，在市場(chǎng)上更多被解讀為負(fù)面。特別是金融監(jiān)管部門，提醒銀行機(jī)構(gòu)謹(jǐn)慎對(duì)待鎮(zhèn)江債務(wù)。
針對(duì)這樣的局面，鎮(zhèn)江市在2018年11月份主動(dòng)提出了隱性債務(wù)化解方案，尋求作為地方隱性債務(wù)化解試點(diǎn)城市，此舉是鎮(zhèn)江對(duì)地方債務(wù)管控的一次積極嘗試，是地方政府主動(dòng)提出改革，得到了江蘇省政府層面的支持。目前，鎮(zhèn)江市在債務(wù)化解方案已得到財(cái)政部認(rèn)可，并制定了相關(guān)文件、細(xì)化了有關(guān)舉措。
鎮(zhèn)江試點(diǎn)化解地方隱性債務(wù)方案的設(shè)想，總體上，則是由國開行提供化解地方隱性債務(wù)專項(xiàng)貸款，從2019年起對(duì)鎮(zhèn)江做十年期每年200億成本在2%左右的長期貸款用于債務(wù)化解，采取“借款置換非標(biāo)債務(wù)”的模式，利率在基準(zhǔn)左右，由鎮(zhèn)江市財(cái)政局下屬的資產(chǎn)管理公司金信資產(chǎn)作為承接主體，再以普通借款方式投放到轄區(qū)各平臺(tái)，主要用于置換納入隱性債務(wù)中的高成本非標(biāo)，以降低成本。鎮(zhèn)江此次將存量高成本債務(wù)置換為低成本債務(wù)的做法，極大地減輕了地方政府的債務(wù)壓力。
（二）山西模式——行業(yè)整合+平臺(tái)化債
山西交控集團(tuán)2018年順利化解高速公路債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可以說是全國成功處置政府債務(wù)的典型案例：山西省政府根據(jù)《山西省2018年全省交通運(yùn)輸工作報(bào)告》的改革路徑，由省交通運(yùn)輸廳出面，整合多條高速公路、多家交通企業(yè)，組建了集投資融資、勘察設(shè)計(jì)、工程建設(shè)、高速公路運(yùn)營等業(yè)務(wù)為一體的山西交通控股集團(tuán)有限公司，于2017年年底掛牌運(yùn)營。
在山西交控成立之前，山西省高速公路的投資、建設(shè)、運(yùn)營和管理較為分散，這些單位的管理與高速公路資金的籌集、償還均由山西交通廳來負(fù)責(zé)，但是隨之而來的是可能產(chǎn)生的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和違法違規(guī)融資風(fēng)險(xiǎn)。
在山西交控正式掛牌之后，山西省將高速公路債務(wù)主體變更為山西交控集團(tuán)，推動(dòng)政府性債務(wù)向企業(yè)債務(wù)的轉(zhuǎn)移，由山西交控進(jìn)行債務(wù)化解。山西交通控投集團(tuán)有限公司于2018年12月與國開行牽頭，工行、農(nóng)行、中行、建行、交行、郵儲(chǔ)等參團(tuán)的銀團(tuán)正式簽訂了《銀團(tuán)貸款協(xié)議》，債務(wù)重組規(guī)模最終達(dá)到2600億元上。因此，交控集團(tuán)每年將可減少利息支出30億元。借助此化債方案，山西高速公路高成本債務(wù)基本得以置換，消除了發(fā)生山西交通領(lǐng)域金融風(fēng)險(xiǎn)的可能性。
（三）?？谀Ｊ?mdash;—嚴(yán)控規(guī)模+消化存量
2018年7月?？谑腥嗣裾接“l(fā)《海口市2018—2019年政府性債務(wù)化解規(guī)劃方案》（以下簡稱《方案》），《方案》在確立兩個(gè)核心政府債務(wù)化解目標(biāo)同時(shí)，分增加財(cái)政收入、加速化解債務(wù)及爭取省級(jí)支持三個(gè)方面詳細(xì)闡述了未來兩年?？谑谢庹畟鶆?wù)的具體規(guī)劃，在三個(gè)方面中，加速化解債務(wù)是“重頭戲”，主要有以下幾項(xiàng)重要的舉措：
1、嚴(yán)控政府隱性債務(wù)規(guī)模，針對(duì)棚改以及PPP項(xiàng)目提出了具體的整改措施。其一，在棚改方面?！斗桨浮芬髮?duì)于已經(jīng)簽訂協(xié)議但項(xiàng)目已實(shí)施完畢的項(xiàng)目，盡快按照實(shí)際投資額修訂合同金額；對(duì)于2017年新增的棚改項(xiàng)目，解除原有的棚改項(xiàng)目政府購買合同，并退還已提款資金。顯然，?？谑袑⑦M(jìn)一步控制棚改規(guī)模，嚴(yán)控政府隱性債務(wù)；其二，對(duì)于PPP項(xiàng)目方面?！斗桨浮芬?016年簽訂合同但至今尚未開工的PPP項(xiàng)目，由實(shí)施機(jī)構(gòu)牽頭與社會(huì)資本方協(xié)商解除合同；對(duì)于2016 年已簽訂合同且部分子項(xiàng)已開工的PPP項(xiàng)目，由實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行重新梳理審核，對(duì)未開工的子項(xiàng)全部暫緩實(shí)施；對(duì)于2017 年已完成招標(biāo)的PPP 項(xiàng)目，原則上轉(zhuǎn)為代建模式實(shí)施。
2、多渠道、多方式積極籌集資金，消化存量債務(wù)。其一，壓縮經(jīng)常性支出，統(tǒng)籌新增財(cái)力，償還到期債務(wù)。繼續(xù)優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，壓縮一般性支出和經(jīng)常性支出。同時(shí)，因新一輪財(cái)政體制調(diào)整，?？谑忻磕陮囊蝮w制調(diào)整形成的新增財(cái)力的50%部分用于償債。2018年，?？谑型ㄟ^前述方式籌集14億元償債；其二，以存量資金償還存量債務(wù)。?？谑屑哟蟊P活存量資金的力度，從每年盤活的存量資金中安排30%以上用于償債。2018年，從盤活的存量資金中安排16億元償債；其三，“土地財(cái)政”法。方案要求，國土部門要對(duì)現(xiàn)有的儲(chǔ)備地全面進(jìn)行梳理，對(duì)具備出讓條件的土地細(xì)化分類，根據(jù)?？谑袃攤Y金需要，加大土地出讓力度，籌措資金償債。
3、盤活國有資產(chǎn)，深度開發(fā)城市國有資源，增加國有資產(chǎn)的經(jīng)營收入。2018年年底之前，出臺(tái)?？谑型＼囄?、廣告牌的管理辦法，統(tǒng)一管理，提高國有資源的利用率和效益，增加國有資產(chǎn)的經(jīng)營收入。盤活國有閑置房產(chǎn)和土地，加大行政事業(yè)單位、國有企業(yè)的閑置房產(chǎn)、土地等資源的盤活力度；加快零星債務(wù)的處置力度；加快不規(guī)范舉債融資行為的整改。
在《方案》中，?？谠敱M披露了其債務(wù)金額和還債計(jì)劃，從自身和外部支持多方面、多舉措化解債務(wù)，充分展示了?？谑姓畬?duì)于存量債務(wù)化解的決心。
（四）陜西模式——規(guī)范平臺(tái)運(yùn)作+聚焦公益類國企
各級(jí)政府融資平臺(tái)公司通過舉債融資，為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展籌集資金，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面發(fā)揮了一定的積極作用。但由于政府和融資平臺(tái)的關(guān)系沒有理順，融資平臺(tái)公司在運(yùn)作過程中違法違規(guī)舉債問題時(shí)有發(fā)生，產(chǎn)生了大量的政府隱性債務(wù)，積聚了財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。
因此，防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和規(guī)范地方融資平臺(tái)公司是高度相關(guān)的，在此背景下，陜西省委、省政府研究制定了《關(guān)于我省融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》），積極推進(jìn)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型。
《意見》包括全面清理規(guī)范各級(jí)政府融資平臺(tái)公司、推進(jìn)政府融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型、支持轉(zhuǎn)型后的融資平臺(tái)公司做強(qiáng)做大、構(gòu)建適應(yīng)公益類國有企業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境四個(gè)方面的內(nèi)容。
除嚴(yán)格要求各市縣對(duì)政府融資平臺(tái)公司按照債務(wù)管理規(guī)定全面實(shí)施市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型外，《意見》也對(duì)支持轉(zhuǎn)型后融資平臺(tái)公司健康發(fā)展提出了明確的政策措施，要求創(chuàng)造條件支持轉(zhuǎn)型后融資平臺(tái)公司做大做強(qiáng)，提高轉(zhuǎn)型后平臺(tái)公司以市場(chǎng)化方式融資和參與公益性項(xiàng)目的能力，為全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供有力支撐。
其中，《意見》明確鼓勵(lì)各級(jí)政府運(yùn)用PPP模式化解政府性債務(wù)，積極運(yùn)用TOT、ROT等方式，將融資平臺(tái)公司存量公共服務(wù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目，引入社會(huì)資本參與改造和運(yùn)營，在征得債權(quán)人同意的前提下，將政府性債務(wù)轉(zhuǎn)換為非政府性債務(wù)。
另外，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求巨大的現(xiàn)狀下，陜西省的償債能力相對(duì)有限，需要轉(zhuǎn)型后的“公益類企業(yè)”承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施投融資和建設(shè)職責(zé)。因此，《意見》鼓勵(lì)轉(zhuǎn)型后的融資平臺(tái)公司對(duì)公益性行業(yè)加大投入，鼓勵(lì)轉(zhuǎn)型后的融資平臺(tái)公司積極承接棚戶區(qū)改造、移民搬遷、脫貧攻堅(jiān)等公共基礎(chǔ)設(shè)施以及環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水、市政公用事業(yè)、土地開發(fā)等公益性項(xiàng)目建設(shè)業(yè)務(wù)，以此減輕政府債務(wù)壓力。
（五）湖南模式——區(qū)域平臺(tái)整合+嚴(yán)控項(xiàng)目融資
湖南省平臺(tái)公司數(shù)量過多、平臺(tái)資質(zhì)下沉、業(yè)務(wù)規(guī)范性不足等問題，導(dǎo)致融資平臺(tái)產(chǎn)生的隱性債務(wù)成為政府債務(wù)的一大“痛點(diǎn)”。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控的壓力以及地方融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型的迫切性，使得湖南省政府出臺(tái)了多項(xiàng)政策嚴(yán)控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，2018年，湖南省相繼發(fā)布了《關(guān)于嚴(yán)控政府性債務(wù)增長切實(shí)防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的若干意見》（湘發(fā)〔2018〕5號(hào)）、《湖南省2018年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃》（湘政發(fā)[2018]9號(hào)）、《湖南省財(cái)政廳關(guān)于壓減投資項(xiàng)目切實(shí)做好甄別核實(shí)政府性債務(wù)有關(guān)工作的緊急通知》、《關(guān)于征求關(guān)于清理規(guī)范政府融資平臺(tái)公司管理的通知（代擬稿）意見函》。
從一系列政策中可以了解湖南省控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主要方式在于以下幾個(gè)方面：1、推動(dòng)平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型與改革。針對(duì)平臺(tái)公司數(shù)量過多、資質(zhì)參差不齊的問題，考慮采取分類處置，嚴(yán)控平臺(tái)數(shù)量，最終形成定位明確、政企邊界清晰、業(yè)務(wù)模式規(guī)范的平臺(tái)公司；2、規(guī)范地方融資平臺(tái)公司的業(yè)務(wù)。嚴(yán)格規(guī)范平臺(tái)舉債行為，擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，提升盈利能力，在發(fā)展中穩(wěn)步化解存量債務(wù)，防范隱性債務(wù)；3、嚴(yán)格把控項(xiàng)目融資。項(xiàng)目推進(jìn)前要認(rèn)真進(jìn)行可行性論證，合理控制投資規(guī)模，科學(xué)選擇融資方式，抑制舉債投資的沖動(dòng)，嚴(yán)控債務(wù)增長。
三、政府債務(wù)化解的啟示
債務(wù)的化解離不開當(dāng)?shù)卣姆e極應(yīng)對(duì)，不能消極等待上級(jí)部門的援助，結(jié)合以上各地政府債務(wù)化解的案例可以了解，在化解過程中，地方政府除了自身切實(shí)做好清理負(fù)債、整合資產(chǎn)工作，更要主動(dòng)進(jìn)行存量債務(wù)重組、有效利用國有資產(chǎn)、推進(jìn)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型，主要的經(jīng)驗(yàn)做法總結(jié)如下：
（一）做好債務(wù)化解的準(zhǔn)備工作，全面摸底排查債務(wù)情況
目前，各地政府性債務(wù)顯性總量不小，此外，在87號(hào)文出臺(tái)之前，相對(duì)寬松的融資環(huán)境給地方政府違法違規(guī)融資和隱形負(fù)債提供了便利條件，尤其是地方融資平臺(tái)公司形成大量隱性債務(wù)，造成地方政府存量債務(wù)總量上升。因此，化債的第一步是要全面梳理債務(wù)情況，尤其對(duì)隱性債務(wù)，進(jìn)行一次徹底的摸底排查，了解債務(wù)規(guī)模、風(fēng)險(xiǎn)、償還機(jī)制等詳細(xì)信息，做到心中有數(shù)，才能合理防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
（二）借助政策性銀行，通過債務(wù)重組，主動(dòng)作為，緩解存量壓力
存量債務(wù)的化解是各區(qū)域的聚焦熱點(diǎn)，目前來看，主要的方式還是債務(wù)置換，延長還債周期。從鎮(zhèn)江的債務(wù)化解案例中可知，當(dāng)?shù)卣畬?duì)于存量債務(wù)，主動(dòng)作為，不等不靠，借助國開行，制訂化解的綜合方，適時(shí)完成存量債務(wù)置換工作，尋求延長期限降低成本的渠道，通過將高成本的隱性債務(wù)置換為低成本的顯性債務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)政府債務(wù)可控并逐漸化解的目標(biāo)，從而緩解債務(wù)壓力。
（三）聚焦行業(yè)，通過以企業(yè)為主體的市場(chǎng)化手段，推動(dòng)債務(wù)化解
在山西交控的案例中，化債邏輯是集合地方政府的各類具有現(xiàn)金流的資產(chǎn)，以現(xiàn)金流匹配的原則，將政府性債務(wù)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營性債務(wù)。新組建的交通航母，經(jīng)過整合重組、債務(wù)化解、瘦身健體后，用現(xiàn)代化企業(yè)的新思維、新模式、新理念，開始了新的航程，有效解決了原來所轄高速公路經(jīng)營性資產(chǎn)不高、市場(chǎng)主體意識(shí)不強(qiáng)等難題，激活了市場(chǎng)資源優(yōu)勢(shì)，把改革轉(zhuǎn)型成果成功轉(zhuǎn)化為高質(zhì)量發(fā)展效能。對(duì)于存量債務(wù)而言，這種化解方案無疑是值得各地借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)。
（四）立足國資國企改革，通過整合重組，謀求平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型
在陜西、湖南的債務(wù)化解案例中，我們不難發(fā)現(xiàn)，推進(jìn)融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，規(guī)范政府融資平臺(tái)管理，是化解政府債務(wù)的重要舉措。轉(zhuǎn)型后的融資平臺(tái)公司做強(qiáng)做大，有助于其降低融資成本，擴(kuò)大融資規(guī)模、豐富融資渠道，便于公司集中力量進(jìn)行重大項(xiàng)目建設(shè)和產(chǎn)業(yè)投資。此外，經(jīng)過業(yè)務(wù)重組、流程的規(guī)范及與政府關(guān)系的重新梳理等一系列，其業(yè)務(wù)運(yùn)作更加規(guī)范，流程也將更加透明，有利于政府對(duì)平臺(tái)公司的監(jiān)管，有效控制隱性債務(wù)增長。