當前位置 ： 首頁 》新聞咨詢訊 》行業(yè)資訊 地方政府債務形成與演化進程
地方政府債務發(fā)端于20世紀70年代末，部分省及地級市開始嘗試通過舉債彌補資金缺口以更好地履行政府職能，但受限于地方政府自主權，該階段地方政府債務規(guī)模整體較小。此后，伴隨中國財稅體制變化、地方投融資模式變遷，地方政府債務在不同經(jīng)濟發(fā)展時期呈現(xiàn)不同特點。
階段一：融資平臺成為地方政府財政收支矛盾下的融資代理人。1994年，《中華人民共和國預算法》審議通過，明確要求地方政府不列赤字，除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。在地方政府無法獨立舉債的情況下，同年分稅制改革進一步加劇了地方財政收支矛盾。地方政府在財權、事權不匹配的情況下，有財政收入約束，通過財政部代發(fā)代還債券獲取的資金也較為有限，無法籌得地方發(fā)展所需資金，于是嘗試成立各類城市投資公司作為融資平臺，以獨立企業(yè)法人形式代替政府進行直接或間接融資，從而彌補政府投資項目的資金不足。同時，以GDP為主導的政績考核機制與政府競爭模式，促使地方政府往往重投資規(guī)模、輕投資質(zhì)量，粗放型的財政支出行為也在一定程度上加速了融資平臺這個地方政府融資“創(chuàng)新”渠道的快速發(fā)展。
階段二：“四萬億”政策推動融資平臺第一輪債務擴張。為應對2008年全球金融危機的負面影響，國家出臺“四萬億”刺激政策，其中地方政府配套資金2.82萬億元。在“四萬億”配套資金需求、國家政策支持、地方政府資金缺口等多個因素推動下，地方融資平臺呈現(xiàn)爆發(fā)式增長。2008年上半年，全國融資平臺約有3000家，貸款余額約為1.7萬億元。截至2010年年末，融資平臺數(shù)量已升至6576家，審計署統(tǒng)計結果顯示，融資平臺債務中僅政府負有償還責任的債務已達到4.08萬億元。地方融資平臺數(shù)量與債務規(guī)模均呈現(xiàn)翻倍式增長。
階段三：依托“影子銀行”，融資平臺進行第二輪債務擴張。伴隨前期“四萬億”政策的負面影響顯現(xiàn)，經(jīng)濟下行壓力增大，地方融資平臺信貸風險引發(fā)關注，國家出臺一系列政策對地方融資平臺銀行信貸融資進行規(guī)范。同階段，國內(nèi)利率市場化持續(xù)推進，存款脫媒促使大量資金流向“影子銀行”，如信托機構、基金子公司、P2P平臺等，“影子銀行”成為地方融資平臺繼銀行信貸之后的重要融資來源。與此同時，商業(yè)銀行為規(guī)避監(jiān)管，將表內(nèi)業(yè)務轉(zhuǎn)移出表，通過表外理財、銀信合作等形式為地方融資平臺提供資金支持。借助“影子銀行”的“逆周期”擴張，融資平臺呈現(xiàn)新一輪債務擴張。根據(jù)國家審計署統(tǒng)計，截至2013年6月底，全國融資平臺債務余額達到6.97萬億元，較2010年年底增長40.22%。同期，伴隨直接融資渠道快速發(fā)展，融資平臺公開市場債券融資規(guī)?？焖倥噬?，2012至2016年城投債凈融資額年均達到1.18萬億元。
階段四：地方債務隱性化。融資平臺依托政府信用迅速擴張債務的同時，地方政府債務風險隱患持續(xù)積聚，地方政府“債務—投資”的驅(qū)動模式難以為繼。以2014年新《預算法》與43號文出臺為標志，地方債務進入規(guī)范發(fā)展期。一方面“開前門”，賦予地方政府舉債權，并納入全口徑預算管理，實行規(guī)模控制，并以2013年政府性債務審計結果為基礎，對于企事業(yè)單位舉借的政府負有償還責任的債務，通過發(fā)行地方政府債券進行置換；另一方面“堵后門”，明確政府與企業(yè)的責任邊界，政府債務不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務不得推給政府償還。2017年50號文、87號文及2018年194號文、23號文等系列文件，對于各類違法違規(guī)舉債行為進一步細化明晰，各類試圖仍以政府隱性信用背書的融資行為得到有效遏制。
在疏堵結合的政策導向下，地方政府債務進入規(guī)范化管理軌道，總體風險可控，但未納入地方債務審計范圍的存量隱性債務風險仍未消除且不容忽視。一方面，地方政府存量債務中非政府債券形式債務均以2013年政府性債務審計結果為基礎，但該次審計工作各省份融資平臺及國有企業(yè)債務納入政府負有償還、擔保及救助責任三類的統(tǒng)計口徑并不一致，或?qū)е虏糠值胤絺鶆瘴达@性化且被低估；另一方面，地方政府在財權、事權不匹配且債務限額約束下，發(fā)行省級地方政府債券的“開前門”舉措難以真正滿足各層級地方政府的實際資金需求，融資平臺及部分國企所承擔的地方公益類項目融資職能難以真正剝離，中央關于劃清地方政府與企業(yè)界線的政策要求在財政壓力較大的地方較難落地。由此致使2015年至2017年，地方政府仍有依托融資平臺及國有企業(yè)，通過注入公益性資產(chǎn)、出具承諾函等形式或利用政府引導基金、PPP等渠道擴張債務并為該類債務提供隱性背書的情況，呈現(xiàn)為此階段部分地方債務的“隱性化”特點。
耗資2億多元修建的貴州省獨山縣水司府堂（水司樓） 圖：東方IC地方政府隱性債務重要載體——融資平臺面臨較大轉(zhuǎn)型壓力與挑戰(zhàn)
地方政府依托融資平臺所形成的地方政府隱性債務是中國特有財稅體制及經(jīng)濟發(fā)展模式的產(chǎn)物，快速擴張的隱性債務背后其實是地方政府“債務—投資”驅(qū)動模式的不斷強化，既源于地方政府超出財力搞建設，亦有金融機構以政府兜底幻覺代替市場化風控要求的推波助瀾?，F(xiàn)階段推進融資平臺轉(zhuǎn)型與防范地方政府隱性債務風險已是一體兩面，只有切實剝離平臺企業(yè)的政府融資職能、推進其市場化規(guī)范化轉(zhuǎn)型，方能從源頭處防范融資平臺成為地方政府債務隱性化載體，并有效防范存量隱性債務風險的深化與蔓延。在現(xiàn)階段宏觀經(jīng)濟下行壓力增大、強監(jiān)管持續(xù)加碼的嚴峻背景下，融資平臺轉(zhuǎn)型之切、轉(zhuǎn)型之難進一步凸顯。
發(fā)展環(huán)境變革下，融資平臺面臨迫切的轉(zhuǎn)型壓力
融資平臺在前期債務快速擴張的同時并未培育與其負債水平相適應的資產(chǎn)經(jīng)營能力與盈利能力，使其對外部融資極為依賴且敏感。伴隨中國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，經(jīng)濟運行的深刻變化使得地方融資平臺的發(fā)展環(huán)境面臨深刻變革，前期債務擴張模式已難以維持，“成也融資，敗也融資”的發(fā)展困境迫使現(xiàn)階段的平臺企業(yè)謀求轉(zhuǎn)型。
貨幣收緊，利率中樞上移，融資平臺再融資承壓。伴隨美國與歐洲啟動加息和縮表進程，中國穩(wěn)健偏中性的貨幣政策呈現(xiàn)邊際收緊態(tài)勢，利率中樞持續(xù)上移。截至2017年11月，10年期國債收益率突破4%，為三年來新高。資金成本的持續(xù)上升，一方面直接拉高融資平臺“借新還舊”的成本，另一方面使其財務狀況惡化、信用水平下降，加大平臺企業(yè)在資本市場再融資難度。尤其是財政實力較弱、債務率整體偏高的省份，地方政府對于融資平臺的補貼資源有限，平臺企業(yè)對于外部融資成本變化更為敏感。
金融整頓持續(xù)深入，融資平臺融資暗道受阻。2017年，央行對于商業(yè)銀行的宏觀審慎監(jiān)管（MPA）加強，將表外理財和同業(yè)存單相繼納入MPA考核，一方面影響平臺企業(yè)的可貸資金，另一方面有效控制了“影子銀行”的資金來源。同時，央行出臺《關于規(guī)范金融機構資產(chǎn)管理業(yè)務的指導意見（征求意見稿）》，對各類資管機構在打破剛性兌付、規(guī)范資金池、消除多層嵌套和通道、精致化管理方面進行明確規(guī)范。伴隨金融整頓和金融改革的持續(xù)深入，地方融資平臺此前借助“影子銀行”規(guī)避監(jiān)管的融資暗道已難以為繼。
監(jiān)管多方面約束，加快融資平臺與政府信用剝離。伴隨國家宏觀調(diào)控重心由穩(wěn)增長向防風險轉(zhuǎn)變，2017年關于規(guī)范地方政府融資機制的監(jiān)管政策密集出臺，進一步加快地方融資平臺與政府剝離。一方面，加快剝離地方融資平臺與地方政府的信用、債務，通過50號文、87號文、194號文等進一步明晰地方融資平臺與地方政府的界線；另一方面，剝離平臺企業(yè)的政府“債務—投資”代理人角色，由政府主導向市場主導轉(zhuǎn)變。2014年以來，在防范地方債務風險的同時，國家調(diào)控政策更加強調(diào)優(yōu)化政府投融資機制，調(diào)動社會資本參與力度，通過引入市場化力量，倒逼地方融資平臺職能轉(zhuǎn)變。
土地出讓收入下滑，融資平臺償債來源削弱。地方融資平臺的典型融資模式即政府賦予平臺土地使用權，融資平臺利用土地使用證融資以進行基礎設施建設，此后通過土地出讓收入償還前期借款。在此模式中，土地收益是外部融資的重要擔保與還款來源。但伴隨經(jīng)濟進入新常態(tài)，土地供給逐步減少，房地產(chǎn)市場深度調(diào)整，土地收益作為償債來源已難以持續(xù)。2015年中國土地出讓收入為3.37萬億元，同比增速由2010年的106.25%下降至-21.62%，呈現(xiàn)顯著下滑態(tài)勢。2016年“營改增”后，地方稅收收入進一步下降，財政收支矛盾加大，地方財政對于融資平臺的償債支持逐步削弱。
融資平臺市場化轉(zhuǎn)型所面臨的挑戰(zhàn)
地方政府融資渠道受限，對融資平臺的依賴與干預仍較高。如前所述，2014年新《預算法》與43號文出臺后，地方政府盡管獲得獨立舉債權，但在發(fā)債限額約束與地方財權、事權不匹配的背景下，一般債券與專項債券資金仍難以彌補地方較大的融資缺口。例如，2017年地方政府債券發(fā)行上限為1.63萬億元，該金額與地方融資平臺年均負債規(guī)模難以匹配。同時，地方政府債券僅由省級政府發(fā)行，而融資需求更高的地市級政府僅能通過省級政府實現(xiàn)債券融資，融資效率及靈活性均較低。在地方各級政府財權事權不匹配、融資渠道未真正打開的背景下，平臺企業(yè)的政府融資職能難以真正剝離，政府與平臺之間的雙向依賴仍在持續(xù)深化，給融資平臺向獨立市場化主體轉(zhuǎn)型帶來更大阻力。
平臺企業(yè)投資結構單一，造血功能較差。融資平臺承擔的項目主要集中于資金投入多、投資收益少、回收期長的基礎設施項目，投資結構十分單一，缺少足以支撐公益性項目的經(jīng)營性項目收益來源，依靠融資平臺自身經(jīng)營難以實現(xiàn)盈利和現(xiàn)金流的平衡，需要通過政府補助等方式實現(xiàn)盈虧平衡。在當前強監(jiān)管壓力下，融資平臺面臨嚴峻的融資環(huán)境和業(yè)務轉(zhuǎn)型壓力，融資平臺的經(jīng)營性活動尚不穩(wěn)定，利潤增長依然較弱，在累積效應作用下，盈虧平衡的缺口成倍增大，資金需求結構嚴重失衡；很多融資平臺的資金需求中，用于資金周轉(zhuǎn)的額度已遠高于用于新建項目的額度。
平臺企業(yè)市場化意識弱，運作效率較低。從外部看，融資平臺承擔的公益性項目往往不存在市場競爭問題，相對于純粹的市場競爭主體，缺少來自外部的競爭壓力，不利于運作效率的提升；從內(nèi)部看，融資平臺的運作機制相對于完全市場化的企業(yè)還不夠完善，內(nèi)部提質(zhì)增效的動力不強，由此造成融資平臺的運作效率總體上較低?？傮w上講，投融資平臺由于其政府屬性，在經(jīng)營管理、項目運作過程中首先關注的是滿足政府要求，而不是滿足市場需要，從而導致經(jīng)營運行效率較低。
多方舉措防范地方政府債務風險
財權與事權合理匹配的財稅體制是地方債務風險管理的基礎。1994年實行的“分稅制”改革，徹底扭轉(zhuǎn)了中央和地方的收入格局，解決了當年中央財政緊缺的問題，但是中央與地方財政事權和支出責任劃分不盡合理，地方政府財政收入占全國財政收入的比重約為50%，其支出占全國財政支出的比例卻超過80%。因此，要真正消除地方政府債務風險，必須真正建立財權與事權合理匹配的財稅體制。2018年2月份，國務院印發(fā)《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》（以下簡稱《方案》），新時期財政事權與支出責任劃分改革取得突破，后續(xù)仍須進一步出臺其他細分領域的中央與地方財政事權和支出責任劃分方案，形成全方位、權責明確的中央、地方財政事權和責任劃分體系。與此同時，稅收體系仍須進一步完善，形成“以共享稅為主、專享稅為輔”的中央和地方收入劃分體系，適當提高地方的共享稅分享比例，增加地方主體稅收來源。值得一提的是，中央與地方對共享稅的分享比例一旦確定，應在較長時期內(nèi)保持穩(wěn)定，以保證體制激勵效果。
加快推進地方政府債務信息公開，提高債務管理的透明度。2017年以來，在加快地方政府債務信息公開方面取得了重要進展：2017年6月，《全國和地方資產(chǎn)負債表編制工作方案》經(jīng)中央全面深化改革領導小組審議通過；2018年3月，財政部發(fā)布《政府綜合財務報告編制操作指南（試行）》；從2017年年末開始，財政部逐月公布地方政府債券發(fā)行和債務余額情況。但從當前來看，我國地方政府債務信息公開仍有諸多不完善之處。一方面，財政部公布的地方政府債券發(fā)行和債務余額情況，僅是地方政府直接債務，而實際上地方政府債務結構復雜，相當一部分債務以城投平臺債務、國有企業(yè)債務、PPP等隱性債務形式存在，信息高度不透明，隱藏著巨大的風險。另一方面，當前我國地方政府債務口徑不統(tǒng)一問題依然存在。從橫向上來看，財政部、發(fā)改委、審計署以及各地地方政府的統(tǒng)計口徑并不完全統(tǒng)一；從縱向上來看，地方政府不同時期披露債務數(shù)據(jù)具有較多隨意性，沒有統(tǒng)一方式。在制度不完善的情況下，我國地方政府債務的信息涵蓋與披露方式需要做出特別的設計，應根據(jù)我國地方政府債務的實際情況，對隱性債務予以充分考慮，以更為準確地評估地方政府的實際債務水平。與此同時，債務信息的公開應形成完整的制度，有關部門及地方政府應按一定的時間頻次、可比的統(tǒng)計口徑持續(xù)進行債務信息公開，以合理引導和穩(wěn)定各方預期。
完善債務風險預警機制，加大對高風險地區(qū)的約束和懲罰力度。國務院辦公廳于2016年10月印發(fā)的《地方政府性債務風險應急處置預案》對地方政府債務信息報送及債務風險事件處置進行了詳細規(guī)定，明確“市縣政府年度一般債務付息支出超過當年一般公共預算支出10%的，或者專項債務付息支出超過當年政府性基金預算支出10%的，債務管理領導小組或債務應急領導小組必須啟動財政重整計劃”，明確財政重整計劃包括但不限于暫停除法律、行政法規(guī)和國務院規(guī)定的財稅優(yōu)惠政策之外的其他財稅優(yōu)惠政策，壓縮基本建設、政府公用經(jīng)費等各項支出，控制人員福利等多項內(nèi)容，并提出依法追究有關人員責任等。2018年3月，財政部發(fā)布《關于做好2018年地方政府債務管理工作的通知》，再次強調(diào)加大對高風險地區(qū)債務風險的防范力度，首次提出研究制定對高風險地區(qū)政府投融資行為的約束性措施。值得一提的是，當前我國地方政府顯性債務風險總體可控，而隱性債務風險較大，且由于信息不透明，可控性依然不足，它的爆發(fā)同樣可能對地方政府信用和經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生極為負面的影響。因此，在債務風險預警和防控體系中，尤其需要關注隱性債務風險，做好隱性債務摸底是進一步防控地方政府債務風險的前提。同時，對隱性債務風險較大地區(qū)相關人員的追責也應進一步加強。
切實貫徹落實已出臺的系列政策，妥善解決存量債務風險，規(guī)范新增債務管理。43號文發(fā)布以來，圍繞“開前門、堵后門、修明渠、堵暗道”的規(guī)范，地方政府債務管理以及投融資平臺舉債等方面的政策不斷出臺。2017年以來，在“防風險”背景下，中央針對政府通過城投平臺違規(guī)舉債、明股實債、PPP不規(guī)范等行為，相繼出臺了系列文件。這一系列政策如果能切實貫徹執(zhí)行，實際上是可以妥善應對地方政府債務風險、規(guī)范投融資平臺舉債的。但在實際操作中，在中央和地方財稅關系沒有根本改變的前提下，融資平臺依然履行著重要的基礎設施建設職能，導致違規(guī)舉債行為難以杜絕。同時，在隱性債務摸底尚未完成的情況下，存量債務風險處置難以有的放矢。此外，市場依然存在一定的“兜底”幻覺。因此，要保證已出臺的系列政策貫徹落實，一方面要持續(xù)推進央地財稅體制改革，另一方面地方政府債務統(tǒng)計與信息披露工作仍要加大力度，同時加大督查問責力度以確保新增債務嚴格遵守現(xiàn)有政策規(guī)范。此外，在當前地方財權與事權合理匹配問題并未得到根本解決的情況下，地方政府也要充分發(fā)揮主觀能動性規(guī)范稅源監(jiān)控，加強稅源管理，多方面拓展稅源，提升自身財稅實力，減少對舉債發(fā)展的依賴。
提高地方政府發(fā)行債券及其二級市場交易市場化水平，有效發(fā)揮其融資功能。自2014年新《預算法》規(guī)定地方政府可以直接發(fā)債以來，近年來，為提高地方政府發(fā)債及其債權交易的市場化水平，中央政府在政策方面做了不少努力。但是，在當前我國地方政府缺乏完備清晰的資產(chǎn)負債表和財政收入支出表、債務信息并不完全透明的情況下，地方政府信用評級差異并不顯著，地方政府債券發(fā)行市場化定價依然缺乏足夠的基礎。要提高地方政府債券發(fā)行市場化水平，仍須做好頂層制度設計。加強政府財務信息公開是實現(xiàn)地方政府發(fā)債市場化的重要前置條件。與此同時，建議統(tǒng)一地方政府發(fā)債主體與資金使用主體，允許具備條件的地市或縣作為發(fā)債主體直接發(fā)債。此外，提高地方債二級市場流動性，完善做市商制度，打通銀行間和交易所市場，鼓勵更多投資者進行二級市場交易。
規(guī)范運用產(chǎn)業(yè)引導基金、PPP等融資渠道
雖然當前各方對中國地方政府存在巨量隱性債務這一點達成了共識，但隱性債務規(guī)模到底有多大、其中蘊藏多大風險則眾說紛紜，有關部門統(tǒng)計口徑也不統(tǒng)一。當前亟須對已經(jīng)形成的隱性債務進行摸底排查，以此為基礎，有的放矢地做好存量隱性債務的化解工作。與此同時，必須堅決遏制隱性債務快速增長的勢頭。2017年以來，有關部門持續(xù)出臺文件對產(chǎn)業(yè)引導基金、PPP等融資方式進行規(guī)范，如果這些規(guī)范能得到貫徹落實，將對地方政府通過產(chǎn)業(yè)引導基金、PPP等融資渠道違法違規(guī)舉債產(chǎn)生較好的制約作用。但是，監(jiān)管部門仍要持續(xù)關注，與時俱進地改進監(jiān)管方式，防范地方政府在融資壓力下通過金融創(chuàng)新規(guī)避監(jiān)管、拓展其他融資渠道，導致新增隱性債務。
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