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自2013年黨的十八屆三中全會(huì)以來，圍繞著國(guó)有資本管理方式轉(zhuǎn)變展開的新一輪國(guó)資國(guó)企改革大幕正在拉開。其中，試點(diǎn)四年的“兩類公司”工作的推進(jìn)，作為改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制的關(guān)鍵舉措，已成為當(dāng)前完善國(guó)資體制、深化國(guó)企改革的熱門話題。雖然央企和地方國(guó)企均已陸續(xù)開展了“兩類公司”試點(diǎn)，但由于對(duì)“兩類公司”運(yùn)營(yíng)規(guī)律缺乏深度認(rèn)知，部分區(qū)域的改革成效尚待觀察，那么被稱之為國(guó)資與國(guó)企關(guān)鍵“結(jié)合部”的“兩類公司”到底要何去何從？本文嘗試立足國(guó)資改革一窺其中的邏輯。

表1-1 國(guó)資改革相關(guān)政策要點(diǎn)梳理

一、“兩類公司”改革進(jìn)展及主要特征

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，在央企層面，共有21家鋪開“兩類公司”試點(diǎn)，在地方國(guó)企層面，共有30多家省市，140多家“兩類公司”推進(jìn)了改組組建工作。而上海、重慶、山東、廣東、四川作為“兩類公司”先試先行地區(qū)，更是在試定位、試改革、試機(jī)制、試模式等方面積累了先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，呈現(xiàn)出一定的特點(diǎn)。

表2-1 “兩類公司”試點(diǎn)名單梳理

（一）“兩類公司”位于中間層，呈現(xiàn)四種形態(tài)、三類模式

在我國(guó)逐步建立起的三層級(jí)國(guó)有資本管理體制“國(guó)資委——國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司——國(guó)有企業(yè)”中，“兩類公司”位于中間層，受國(guó)資委委托，負(fù)責(zé)國(guó)有資本市場(chǎng)化運(yùn)作，以產(chǎn)權(quán)關(guān)系為紐帶管理國(guó)有企業(yè)。按照目前“兩類公司”的構(gòu)建及改革思路，其主要有四種形態(tài)：即實(shí)體產(chǎn)業(yè)集團(tuán)、投資公司，運(yùn)營(yíng)公司，其中運(yùn)營(yíng)公司又可依據(jù)資產(chǎn)的優(yōu)良，細(xì)分為優(yōu)良資產(chǎn)的資本運(yùn)營(yíng)及不良資產(chǎn)的資產(chǎn)管理等。而近兩年國(guó)務(wù)院國(guó)有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)國(guó)資國(guó)企改革的專項(xiàng)調(diào)查結(jié)果，也印證了這一點(diǎn)。通過其梳理，“兩類公司”目前主要有將資本投資與資本運(yùn)營(yíng)通過兩個(gè)平臺(tái)運(yùn)作的“上海模式”，將國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)細(xì)分為不良資產(chǎn)管理與優(yōu)良資本運(yùn)營(yíng)的“重慶模式”，還有將實(shí)體產(chǎn)業(yè)集團(tuán)直接裝入“兩類公司”的“山東模式”。但對(duì)于各區(qū)域而言，到底哪種模式較為適用，選擇幾家作為試點(diǎn)，更能發(fā)揮更大的效用，還要看當(dāng)?shù)氐膰?guó)資規(guī)模及結(jié)構(gòu)。

（二）“兩類公司”作為公司制企業(yè)除要追求市場(chǎng)運(yùn)作外，還要兼顧城市發(fā)展等戰(zhàn)略功能屬性。

    在資源配置的角度看，“兩類公司”作為公司制企業(yè)，除要追求市場(chǎng)化運(yùn)作外，還要側(cè)重于那些市場(chǎng)不能發(fā)揮“無形之手”作用或缺乏源動(dòng)力，卻又對(duì)城市發(fā)展戰(zhàn)略、國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、民生保障等起到重大支撐作用的重要領(lǐng)域。如上海，在黨的十八大以后，其進(jìn)一步提出要“建成具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心”的愿景，而科技創(chuàng)新、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域等由于處于前期開發(fā)的試水階段，缺乏盈利空間，社會(huì)資本等均處于觀望態(tài)度，為此，上海率先試點(diǎn)國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司——上海國(guó)盛、上海國(guó)際，主要目的就在于通過開展戰(zhàn)略性投資業(yè)務(wù)，助力戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；而四川設(shè)立川發(fā)展作為國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司的初衷也在于此，通過開展資本投資、資本運(yùn)營(yíng)等，引領(lǐng)區(qū)域內(nèi)各類資本向?qū)λ拇ń?jīng)濟(jì)發(fā)展具有戰(zhàn)略意義的產(chǎn)業(yè)集聚。

（三）“兩類公司”側(cè)重提速資本流動(dòng)，體現(xiàn)“兩主體一通道”定位

    作為國(guó)有資本管理體制實(shí)現(xiàn)“三分離”——出資人與公共管理者職能分離、所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離、資本運(yùn)營(yíng)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)分離的重要載體，“兩類公司”功能定位可以表述為“兩主體一通道”，即資本持股主權(quán)、資本運(yùn)作主體及資本進(jìn)退通道，在這里均以提速國(guó)有資本流動(dòng)為最終目的。事實(shí)上，國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整早在上世紀(jì)末已推進(jìn)過一輪，但由于體制機(jī)制的原因，部分效果如產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、資本流動(dòng)等效果并未得到有效發(fā)揮，而這也是國(guó)有資本備受詬病之處，因而“兩類公司”作為本輪國(guó)資國(guó)企改革的“牛鼻子”，也是解決這類問題的主要措施之一。如上海在國(guó)資運(yùn)作層面，首先，以上海國(guó)盛、上海國(guó)際作為國(guó)資流動(dòng)平臺(tái)，明確其功能定位，讓國(guó)資能夠有進(jìn)有出；其次，以當(dāng)?shù)氐膰?guó)資結(jié)構(gòu)調(diào)整為主要對(duì)象，推進(jìn)分類改革，將輔業(yè)從市屬國(guó)有企業(yè)的主業(yè)中剝離，而剝離出的輔業(yè)則暫由國(guó)資流動(dòng)平臺(tái)接管，視情況進(jìn)行二次劃轉(zhuǎn)；再次，以功能定位為導(dǎo)向，基于國(guó)資的來源及運(yùn)作的最終目的，進(jìn)行分賬戶管理。如作為資本持股主體獲取的收益，直接上繳；而作為資本運(yùn)作主體獲取的收益，則按國(guó)企慣例執(zhí)行。

（四）“兩類公司”是國(guó)企發(fā)展的成熟模式，往往與改革的十大試點(diǎn)結(jié)合推進(jìn)。

“兩類公司”試點(diǎn)能否順利推行，還取決于內(nèi)部管控能力的建設(shè)情況。這也是無論是央企層面還是地方國(guó)有企業(yè)層面，均在試點(diǎn)“兩類公司”的同時(shí)，還要向其加碼其余部分“十項(xiàng)改革”試點(diǎn)方案，如落實(shí)董事會(huì)職權(quán)試點(diǎn)、市場(chǎng)化選聘經(jīng)營(yíng)管理者試點(diǎn)、部分重要領(lǐng)域混合所有制改革試點(diǎn)、混合所有制企業(yè)員工持股試點(diǎn)、推行職業(yè)經(jīng)理人制度試點(diǎn)、企業(yè)薪酬分配差異化試點(diǎn)等的原因。如重慶渝富，既是“兩類公司”試點(diǎn)，定位為國(guó)資優(yōu)化布局的操作平臺(tái)，也是“雙百企業(yè)”試點(diǎn)，定位為國(guó)企改革的一個(gè)戰(zhàn)略平臺(tái)。另外，“兩類公司”從本質(zhì)來說，還是屬于企業(yè)類別，其發(fā)展也難以擺脫企業(yè)生命周期，不過作為國(guó)有企業(yè)的上位建設(shè)，其經(jīng)營(yíng)及管控模式更具有代表性及示范性。

二、“兩類公司”產(chǎn)生上述特征的內(nèi)在機(jī)制及邏輯

“政資分離”“政企分離”一直是深化國(guó)資國(guó)企改革的主旋律。在某種意義上，“兩類公司”試點(diǎn)則是貫徹落實(shí)“資企分離”的重要措施，而如何將國(guó)有資本視情況脫離國(guó)有企業(yè)運(yùn)作，讓它們各司其職，就是“兩類公司”改革的內(nèi)在邏輯，也是產(chǎn)生上述特點(diǎn)的原因。

（一）“兩類公司”改革內(nèi)生于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中資本市場(chǎng)的投資需求推動(dòng)，倒逼國(guó)有資本的存量改革

經(jīng)濟(jì)換檔升級(jí)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、結(jié)構(gòu)性杠桿過高是本輪國(guó)資國(guó)企改革提出的背景。而這也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于工業(yè)化中后期所呈現(xiàn)出來的主要特征，因而要看清“兩類公司”誕生的原因還要從經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律上追根溯源。事實(shí)上，工業(yè)化中后期就是經(jīng)濟(jì)存量上重新組織、重新分配資源、挖掘新動(dòng)能的過程，而這一調(diào)整過程的最終目的在于使增長(zhǎng)能夠在新的主導(dǎo)部門可持續(xù)的運(yùn)行。企業(yè)作為運(yùn)作主體，為了獲得生態(tài)空間，則要依靠?jī)r(jià)格競(jìng)爭(zhēng)、創(chuàng)新、重組等手段，而在某種程度上來說，這些手段的原始動(dòng)力均來源于資本市場(chǎng)的投資需求驅(qū)動(dòng)[ 參考周金濤，《濤動(dòng)周期論》。]。這也就從一定程度上解釋了為何“兩類公司”試點(diǎn)為何側(cè)重于國(guó)資運(yùn)作機(jī)制及邏輯的捋順與規(guī)范。而下一步“兩類公司”的試點(diǎn)重心則在于新的主導(dǎo)部門的選擇，并通過資本投資、運(yùn)作、管理等手段使相關(guān)資本向其集中，進(jìn)行實(shí)體產(chǎn)業(yè)的專業(yè)化運(yùn)作。正如美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家華爾特·惠特曼·羅斯托所說，“產(chǎn)業(yè)選擇的更迭不會(huì)是突發(fā)的，工業(yè)會(huì)呈多樣化發(fā)展，但是必然與以前的主導(dǎo)部門有所聯(lián)系，在經(jīng)濟(jì)走向成熟部門的過程中，哪個(gè)部門將成為主導(dǎo)部門，不僅僅取決于技術(shù)條件，而且也取決于資源稟賦的性質(zhì)，取決于起飛階段的性質(zhì)和起飛所發(fā)動(dòng)的力量”，而“兩類公司”則是依據(jù)資本規(guī)模效應(yīng)為起飛發(fā)動(dòng)積累力量。基于上述的分析，我們認(rèn)為“兩類公司”試點(diǎn)并不能盲從，上位的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)判斷與下一階段主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的選擇是試點(diǎn)的前置條件，“兩類公司”的“四種形態(tài)、三類模式”均要據(jù)此分步驟進(jìn)行甄別。

（二）“兩類公司”試點(diǎn)與當(dāng)?shù)氐膰?guó)資情況密切相關(guān)，要因地制宜推進(jìn)

通過先進(jìn)地區(qū)典型案例的深度觀察，我們發(fā)現(xiàn)“兩類公司”試點(diǎn)對(duì)象的選擇及應(yīng)用模式的選擇，除受到經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的影響外，還與當(dāng)?shù)氐膰?guó)資規(guī)模與資本市場(chǎng)的成熟度的密切相關(guān)。如對(duì)于國(guó)資規(guī)模較大、資本市場(chǎng)發(fā)展程度較高的區(qū)域而言，同時(shí)設(shè)立“兩類公司”是常態(tài)，如廣東、山東，而對(duì)于國(guó)資規(guī)模相對(duì)較小，資本市場(chǎng)發(fā)展程度相對(duì)一般的區(qū)域而言，實(shí)行一體化運(yùn)作則更為可行，如四川。當(dāng)然，這也不是必然的結(jié)果，還要與當(dāng)前城市發(fā)展戰(zhàn)略功能結(jié)合考慮。若是在國(guó)家新一輪城市結(jié)構(gòu)調(diào)整布局中，該區(qū)域占據(jù)戰(zhàn)略要地，則要搶占先機(jī)，在“兩類公司”試點(diǎn)上則要適當(dāng)擴(kuò)圍，依據(jù)方向及重要任務(wù)部署，進(jìn)行分類試點(diǎn)。綜上，我們認(rèn)為“兩類公司”試點(diǎn)的規(guī)模及形態(tài)選擇上要立足增量資本與存量資本分三步走，其一，要結(jié)合城市發(fā)展戰(zhàn)略及定位，判斷是否涉及增量資本創(chuàng)新，做好該項(xiàng)工作整體規(guī)劃；其二，要結(jié)合當(dāng)?shù)氐膰?guó)資規(guī)模及資本市場(chǎng)的成熟度，判斷開展試點(diǎn)的規(guī)模及形態(tài)，做好國(guó)有資本與國(guó)有企業(yè)的有效銜接；其三，要結(jié)合當(dāng)?shù)氐闹鳂I(yè)實(shí)力，依據(jù)行業(yè)發(fā)展規(guī)律，判斷主業(yè)的經(jīng)營(yíng)機(jī)制。

（三）“兩類公司”經(jīng)營(yíng)機(jī)制起源于資本運(yùn)行，要依此推進(jìn)分類改革及績(jī)效評(píng)價(jià)

事實(shí)上，國(guó)有資本與其他資本一樣，均具有“逐浪”和“逐利”的特性，本世紀(jì)以來我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中重化工業(yè)、房地產(chǎn)和金融業(yè)比重的提高，也在一定程度上證明了這一觀點(diǎn)。因而，國(guó)有資本缺乏自主承擔(dān)城市發(fā)展、社會(huì)服務(wù)等功能屬性的源動(dòng)力，需要培育“兩類公司”作為運(yùn)作主體加以引導(dǎo)。在這里，“兩類公司”相當(dāng)于運(yùn)作規(guī)則的設(shè)立場(chǎng)所，而內(nèi)核仍為資本運(yùn)作。根據(jù)國(guó)有資本運(yùn)行規(guī)律，在經(jīng)營(yíng)層，國(guó)有資本相較于其他資本除要承擔(dān)發(fā)展的功能性職責(zé)外，還要扮演起市場(chǎng)化的逐利角色。從資本運(yùn)行的兩階段模型來看，初始國(guó)有資本的投入可有兩個(gè)形成路徑，其一，形成產(chǎn)業(yè)資產(chǎn)，再通過產(chǎn)業(yè)層面的資本運(yùn)作、資本管理形成產(chǎn)業(yè)資本，最終形成產(chǎn)業(yè)收入、增值收益反補(bǔ)產(chǎn)業(yè)及當(dāng)?shù)氐膰?guó)資經(jīng)營(yíng)收益；其二，形成金融資本，再通過股權(quán)運(yùn)作、資本運(yùn)作形成資本性收益。基于上述分析，我們認(rèn)為對(duì)于“兩類公司”的“四類形態(tài)”中的“三類形態(tài)”的實(shí)操運(yùn)作可能存在三個(gè)誤區(qū)值得注意。第一，就投資公司層面而言，其具體運(yùn)作涉及到從初始資本投入到產(chǎn)業(yè)資產(chǎn)形成的轉(zhuǎn)換過程及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的資本運(yùn)作過程，而非單純的產(chǎn)業(yè)投資，其也包括相關(guān)產(chǎn)業(yè)的資本運(yùn)作；第二，就運(yùn)營(yíng)公司層面而言，其具體運(yùn)作涉及到從初始資本投入到金融資本形成的轉(zhuǎn)換過程及各種形式資本運(yùn)作過程，切勿忽略資本投入及形式轉(zhuǎn)換可能產(chǎn)生的成本及效率問題。第三，就實(shí)體產(chǎn)業(yè)集團(tuán)層面而言，其具體運(yùn)作相較于投資公司而言，還涉及到產(chǎn)業(yè)資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)過程，實(shí)質(zhì)上包括三個(gè)環(huán)節(jié)，而非傳統(tǒng)意義上的兩個(gè)階段。而在這里，產(chǎn)業(yè)投資及實(shí)體產(chǎn)業(yè)集團(tuán)兩種形態(tài)的區(qū)別就在于選擇的產(chǎn)業(yè)的屬性及發(fā)展規(guī)律的不同。如對(duì)于戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，采取的手段往往是搭建三層次國(guó)資管理體系，國(guó)資委—國(guó)有資本投資公司—具體的產(chǎn)業(yè)運(yùn)作實(shí)體。

圖2-1 國(guó)有資本運(yùn)行演繹圖

當(dāng)然，“兩類公司”試點(diǎn)的開展無論是理論還是實(shí)務(wù)都是相當(dāng)復(fù)雜的，本文主要立足于國(guó)有資本，著重從改革的內(nèi)生機(jī)制、試點(diǎn)規(guī)模的影響因素及資本運(yùn)作的內(nèi)在規(guī)律等視角提供一定的思路，具體試點(diǎn)的實(shí)操運(yùn)作，如內(nèi)部管控模式的規(guī)范、現(xiàn)代化治理機(jī)制的構(gòu)建等則另文探討。