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作者：研究中心/閆家廠
近期結束的十九屆五中全會提出，未來五年社會主義市場經(jīng)濟體制更加完善，高標準市場體系基本建成，產(chǎn)權制度改革和要素市場化配置改革取得重大進展，公平競爭制度更加健全，更高水平開放型經(jīng)濟新體制基本形成，這蘊含著“競爭中性原則”的內(nèi)核精神。此外在應對外部負面沖擊、激發(fā)內(nèi)部經(jīng)濟新動能、國企改革進一步深化的背景下，改革勢必更加向著競爭中性方向發(fā)展，對國有企業(yè)包括城投類企業(yè)的發(fā)展將產(chǎn)生重大影響，但目前各方對其認知仍有不足，本文在基于對競爭中性內(nèi)涵及城投公司經(jīng)營發(fā)展特點深刻認知的基礎上，探討在競爭中性下，城投公司可能面臨的挑戰(zhàn)及應對策略。
一、競爭中性內(nèi)涵
競爭中性基本原則是保障市場經(jīng)濟中各參與主體在經(jīng)營過程中獲得公平的競爭權利。競爭中性最早由澳大利亞提出，主要是限制政府企業(yè)也就是國有企業(yè)的特殊優(yōu)勢，后經(jīng)OECD等國際組織規(guī)范化后逐漸推廣，OECD版本以澳版為基礎，但在表述上更為普適，并不是只針對國有企業(yè)，而是強調(diào)任何企業(yè)不因所有權不同而獲得競爭優(yōu)勢或處于有利地位。我國正式提及競爭中性雖然相對較晚，但從我國國企改革實踐來看，國企改革特別是商業(yè)類國有企業(yè)改革的路徑和目標一直是向著競爭中性的方向發(fā)展。
圖1 競爭中性基本原則
通過分析二者競爭中性基本原則的主要內(nèi)容來看，競爭中性內(nèi)涵主要有以下幾方面：
（1）適用于所有企業(yè)，重點是國有企業(yè)，競爭中性的目標是實現(xiàn)“所有制中性”，保障各類市場主體不因所有制不同導致競爭上有優(yōu)勢或劣勢。競爭中性誕生的初衷是為了厘清政府與市場的邊界，消除政府類企業(yè)的特殊競爭優(yōu)勢，保障政府稅收、信貸、監(jiān)管、政府采購等方面對國有、私有等各類企業(yè)一視同仁。OECD版規(guī)范后進一步強調(diào)適用于各所有制企業(yè)，國有企業(yè)或民營企業(yè)都不應當獲得不正當競爭優(yōu)勢。
（2）經(jīng)營業(yè)務區(qū)分，強調(diào)競爭中性適用于商業(yè)類競爭類領域，不適用于非營利性非商業(yè)性領域。澳版和OECD版都認為競爭中性主要適用于政府類企業(yè)參與商業(yè)類業(yè)務領域，也就是應區(qū)分公共服務的非競爭性、非營利性與有競爭性、營利性的競爭性商業(yè)領域在競爭中性原則適用上的差異。競爭中性對業(yè)務領域的區(qū)別對待，與我國分類推進改革的基本原則是一致的。
（3）重在保護競爭環(huán)境而非競爭者，競爭中性并不要求所有企業(yè)競爭中均處于公平地位。競爭中性重在避免市場競爭中不同所有制企業(yè)間資源配置上的扭曲和失衡，但企業(yè)在長期經(jīng)營中帶來的規(guī)模、技能、文化、經(jīng)驗、人力等方面的優(yōu)勢，是市場競爭的結果，是不可避免的，不能限制國企做大做強，也不能讓其完全撤離競爭領域。
（4）競爭中性下既要消除國有企業(yè)具備的優(yōu)勢，同時也考慮國有企業(yè)相對民營企業(yè)的競爭劣勢。國企在參與市場活動中具有融資優(yōu)惠、監(jiān)管寬松等優(yōu)勢，但同時也因承擔公共服務履行較多的社會責任、協(xié)助實施國家或地方產(chǎn)業(yè)政策等，帶來經(jīng)營上的劣勢，因此競爭中性也提出政府企業(yè)因履行政府公共職能應獲得透明的充分的補償。
我國國企改革頂層設計上也契合競爭中性原則，最近的國企改革三年行動將“推動國有企業(yè)公平參與市場競爭，強化國有企業(yè)的市場主體地位，營造公開、公平、公正的市場環(huán)境”作為八個主要任務之一。這些都與競爭中性的基本原則一致。未來國企改革仍將沿著競爭中性的反向推進，對國企而言有機遇更有挑戰(zhàn)。城投企業(yè)目前經(jīng)營過程中從政企關系、業(yè)務特點、投融資等方面與競爭中性原則存在一定的矛盾點，競爭中性下勢必給城投企業(yè)帶來一定的挑戰(zhàn)，下面主要從業(yè)務角度探討城投企業(yè)面臨的挑戰(zhàn)。
二、競爭中性下城投公司發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)
城投公司業(yè)務從產(chǎn)業(yè)特征上大致可分為三種：公益類業(yè)務、功能類業(yè)務、競爭類業(yè)務。公益類業(yè)務主要包括公共產(chǎn)品設施建設、服務及協(xié)助地方履行的社會責任等，功能類業(yè)務主要包括供水供氣、公交管網(wǎng)等業(yè)務，競爭類業(yè)務主要包括市場化程度較高的領域，從業(yè)務特點及競爭角度來看，公益類業(yè)務因其建設周期長、非營利等特征，建設經(jīng)營仍需要以國有企業(yè)為主體，并不適用競爭中性，因此在競爭中性下，功能性業(yè)務領域的競爭環(huán)節(jié)以及競爭性業(yè)務將受到較大挑戰(zhàn)，主要有以下方面：
1、市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，獲取資源優(yōu)勢將不復存在。城投企業(yè)作為政府投融資平臺，長期從事基礎設施建設及公共服務等公益性項目導致業(yè)務結構及業(yè)務資源來源存在不合理，政府注入了相對比例的各類資源。競爭中性下，政府與市場的邊界越來越清晰，政府發(fā)揮宏觀管理、市場規(guī)則制定等，市場將發(fā)揮在資源配置尤其是競爭領域資源配置的基礎性、決定性作用。城投企業(yè)通過政府配置劃轉(zhuǎn)獲取資源的路徑受阻，需要通過市場競爭獲取優(yōu)質(zhì)的資源。
2、融資信貸優(yōu)勢下降，融資成本上升，對業(yè)務發(fā)展、盈利能力都將帶來挑戰(zhàn)。一是債務融資，將不再受益于國家的顯性或隱性擔保。由于享有政府的隱性或顯性擔保，城投融資成本優(yōu)勢明顯，為業(yè)務發(fā)展帶來一定的競爭優(yōu)勢，對資產(chǎn)收益帶來較大影響，競爭中性下政企關系進一步厘清，政府隱性擔保減少；二是股權融資，市場中性下政府作為股東將要求國有資本回報率與市場投資回報率大致相當，股權融資成本上升，城投對低回報或虧損承受能力下降。未來城投融資活動包括融資條件、融資利率等將更加市場化，融資成本優(yōu)勢下降，城投企業(yè)可能不僅面臨盈利能力下降，甚至將面臨破產(chǎn)風險。
3、在政府采購及招投標等方面與其他企業(yè)一視同仁。城投企業(yè)在長期的城市建設中參與了眾多的基礎設施建設等項目，在當前實際運作中政府一些招投標項目會通過內(nèi)部指定或者行政設限的方式交由城投運作。競爭中性下信息披露制度更加健全，國有企業(yè)經(jīng)營更加透明，政府采購程序也將更加透明，以體現(xiàn)采購及招投標工作的非歧視性和競爭性。這對于部分城投企業(yè)通過內(nèi)部指定等方式獲取項目的現(xiàn)行運作方式將產(chǎn)生沖擊。
4、政府補貼中性，降低因交叉補貼和過度補貼，帶來的不當競爭優(yōu)勢。城投公司利潤來源中政府收入補貼占比相對較高，由于城投從事較多的基礎性設施建設和保障房建設等公益性強的業(yè)務，企業(yè)自身盈利能力不足，經(jīng)營性業(yè)務經(jīng)常表現(xiàn)為虧損，多數(shù)需要通過業(yè)務補貼、稅收返還、專項基金等政府財政補貼方能實現(xiàn)盈虧平衡。競爭中性下要求在對其成本完全核算的基礎上予以適度補貼，避免過度補償，過度補償通常會帶來一定的不當競爭優(yōu)勢。
5、商業(yè)回報率的競爭中性。競爭中性下要求城投企業(yè)在商業(yè)性、競爭性的領域中，各類業(yè)務經(jīng)營、投資活動等需獲得與同類經(jīng)營活動相近的回報率。當前部分城投企業(yè)存在因回報率目標低帶來的在價格等方面的不正當競爭優(yōu)勢。競爭中性下要求城投企業(yè)將原來的體制下的資金及價格等優(yōu)勢向更為市場化的管理、專業(yè)性、人才等優(yōu)勢轉(zhuǎn)移。
6、壟斷行業(yè)改革開放程度不斷擴大，城投外部競爭壓力將持續(xù)增大。壟斷行業(yè)因國企的一家獨大長期存在運營低效、體制僵化、尋租腐敗等弊端，本輪國改頂層政策明確指出“根據(jù)不同行業(yè)特點實行網(wǎng)運分開、放開競爭性業(yè)務，推進公共資源配置市場化。破除各種形式的行政壟斷”，混改也首先在電力、電信、鐵路、石油、天然氣等壟斷領域?qū)嵭?。國企改革三年行動方案強調(diào)壟斷行業(yè)改革將持續(xù)提速，進一步放寬市場準入標準，打破政策性行業(yè)壟斷，如國家重大科研基礎設施、油氣、鐵路等領域項目設施建設向各種所有制企業(yè)公平開放，而原先這些設施的建設工作多為國企包括城投企業(yè)承擔，民營企業(yè)獲得更多機會的同時國企勢必將面臨更多的挑戰(zhàn)。
三、競爭中性下城投企業(yè)應對策略
可以看到競爭中性下對城投企業(yè)業(yè)務發(fā)展的影響是全方面的，城投企業(yè)可考慮從深化混改、類互聯(lián)網(wǎng)平臺化轉(zhuǎn)型、機制建設、經(jīng)營運行商業(yè)化等多方面應對競爭中性下帶來的挑戰(zhàn)，具體如下：
1、對于不同業(yè)務采取不同的經(jīng)營導向。競爭中性下城投各類業(yè)務的經(jīng)營理念和模式應該有所轉(zhuǎn)變，對于功能類，突出“合規(guī)性、服務性、持續(xù)性”，重點關注公共服務水平的提升、運作效率的提高，要突出“向服務要效益”的理念；競爭類領域要對標同行對標市場，重點關注財務和經(jīng)濟評價、管理水平、產(chǎn)品研發(fā)能力。
2、健全規(guī)章制度建設，特別是投資決策制度，規(guī)范企業(yè)投資行為。競爭中性下企業(yè)更加需要按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求實現(xiàn)規(guī)范化和持續(xù)化運作。企業(yè)是項目投資決策的主體，政府將不再代替企業(yè)做決策也不承擔相應投資風險，同時對投資回報率有了更高的要求，城投企業(yè)一是要增強戰(zhàn)略導向和風險意識，二是要建立完善并嚴格執(zhí)行投資管理制度，根據(jù)企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、功能定位以及主業(yè)方向通過規(guī)范的決策程序提高投資質(zhì)量。
3、拓寬融資渠道，整合各種金融工具和金融資源拓展融資渠道為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供充足的資金。競爭中性下，城投企業(yè)應適應并降低對政府信用與政策的依賴性，通過上市、產(chǎn)業(yè)基金等形式，提高多元化融資能力，為企業(yè)業(yè)務的可持續(xù)和多元化發(fā)展提供動力。
4、推進和深化混改，淡化所有制屬性，引入戰(zhàn)略合作伙伴，發(fā)揮不同所有制主體的優(yōu)勢和互補效應。競爭中性下要求國企與民企，享有平等使用各類生產(chǎn)要素以及公平參與市場競爭的權利，因此混改不但有利于倒逼城投企業(yè)治理結構和運行機制的優(yōu)化、經(jīng)營活力的增加、經(jīng)營規(guī)模的擴大、優(yōu)勢上的互補，更有利于打破所有制界限，促進市場進入平等，促進壟斷行業(yè)競爭性環(huán)節(jié)投資主體的多元化，利于整個行業(yè)的健康發(fā)展。
5、推進實體化建設。當前城投監(jiān)管政策越加趨嚴，競爭中性將進一步斬斷城投企業(yè)的政府背書，城投企業(yè)為化債、融資、產(chǎn)業(yè)升級都需要更強的實力、更有效的業(yè)務結構，城投企業(yè)需要通過剝離、整合等方法重組資源資產(chǎn)，并積極介入經(jīng)營性業(yè)務提高經(jīng)營性業(yè)務占比，加快城投公司實體化建設。
6、類互聯(lián)網(wǎng)平臺化轉(zhuǎn)型。城投公司在逐漸剝離政府融資平臺職能的背景下，可以通過整合匯聚各項資源、提升管理能力、金融能力等，打造成類互聯(lián)網(wǎng)的平臺型組織，變成提供資源支持的平臺，如金控平臺、產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導平臺等。
競爭中性下對城投企業(yè)而言應在對其深刻理解的基礎上以競爭中性為衡量標準，推動各項改革增強企業(yè)經(jīng)營能力，運作中也可以考慮退出部分競爭性領域，聚焦主業(yè)實現(xiàn)資源資本資產(chǎn)優(yōu)勢的有效集中。