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作者：南京卓遠(yuǎn)基建業(yè)務(wù)咨詢部
《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號(hào)）提出，“力爭(zhēng)用3-5年時(shí)間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化”。從“三全”方向?qū)嵤╊A(yù)算績(jī)效管理的最終目的是為了建立預(yù)算績(jī)效一體化體系，而實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化，實(shí)則為實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理內(nèi)涵上的統(tǒng)一，以改變“預(yù)算績(jī)效兩張皮”的現(xiàn)象。
《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國(guó)發(fā)〔2021〕5號(hào)）提出“加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與完善政策、調(diào)整預(yù)算安排有機(jī)銜接，對(duì)低效無(wú)效資金一律削減或取消，對(duì)沉淀資金一律按規(guī)定收回并統(tǒng)籌安排”，強(qiáng)調(diào)了績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的重要性。
本文通過明確預(yù)算績(jī)效管理一體化的基本邏輯，簡(jiǎn)述預(yù)算績(jī)效管理一體化對(duì)PPP項(xiàng)目預(yù)算管理的影響。
一
預(yù)算績(jī)效管理一體化的基本邏輯
通過對(duì)預(yù)算管理改革下的績(jī)效管理政策發(fā)展歷程的梳理可以看出，我國(guó)從2000年就開始開展預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作，探索將預(yù)算和績(jī)效相結(jié)合的途徑，以優(yōu)化財(cái)政資源配置，提升公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率。從2000年至2016年，我國(guó)預(yù)算管理改革經(jīng)歷了“萌芽探索階段”“績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)階段”以及“全過程預(yù)算績(jī)效管理階段”。在這些發(fā)展歷程中，通過不斷地探索和實(shí)踐，國(guó)家對(duì)績(jī)效管理的認(rèn)知不斷加深，各部門也逐步形成了績(jī)效理念。然而，因財(cái)政支出賬目的透明度不高，缺乏應(yīng)有的問責(zé)機(jī)制，致使各部門在資金分配管理和績(jī)效管理方面積缺乏一定的積極性。比如不少地區(qū)部分預(yù)算單位為了爭(zhēng)取更多的財(cái)政資金，在年初預(yù)算編制時(shí)放大預(yù)算數(shù)額，而當(dāng)預(yù)算資金撥付后，因?qū)嶋H支出無(wú)法與預(yù)算支出計(jì)劃相匹配，為保證不影響下一年度預(yù)算數(shù)額安排，出現(xiàn)預(yù)算單位年末突擊“花錢”的惡性現(xiàn)象。
在《新預(yù)算法》實(shí)施的基礎(chǔ)上，2017年黨的十九大指出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)、科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”，中發(fā)〔2018〕34號(hào)文中要求從“三全”方向建立預(yù)算績(jī)效一體化體系。預(yù)算與績(jī)效的一體化即實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理和績(jī)效管理兩個(gè)系統(tǒng)的整合統(tǒng)一，通過深度融合兩者的主體、對(duì)象、過程等，形成協(xié)同效應(yīng)。其基本邏輯為：建立預(yù)算管理框架，將績(jī)效管理與預(yù)算管理緊密結(jié)合，把績(jī)效管理的過程（設(shè)置績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)、結(jié)果反饋）嵌入預(yù)算管理的過程（預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整、決算）中（如下圖所示）。將績(jī)效管理內(nèi)容融入預(yù)算資金的分配、管理、監(jiān)督過程的各個(gè)環(huán)節(jié)，通過重新界定預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整、分析、評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)的工作內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)等，徹底實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理與績(jī)效管理的一體化[1]。
簡(jiǎn)而言之，預(yù)算績(jī)效一體化，就是將預(yù)算的編制與審批與績(jī)效目標(biāo)相關(guān)聯(lián)，即“預(yù)算編制有目標(biāo)”；將預(yù)算的執(zhí)行、調(diào)整與績(jī)效的監(jiān)督控制相關(guān)聯(lián)，即“預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控”；將預(yù)算決算后的分析與績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)聯(lián)，即“預(yù)算完成有評(píng)價(jià)”；將預(yù)算執(zhí)行、調(diào)整、預(yù)算決算的結(jié)果與績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果相關(guān)聯(lián)，并反饋、應(yīng)用到來(lái)年的預(yù)算編制和績(jī)效目標(biāo)設(shè)立的過程中，即“評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋”、“反饋結(jié)果有應(yīng)用”。
二
預(yù)算績(jī)效一體化對(duì)PPP項(xiàng)目預(yù)算管理的影響
1、明確PPP項(xiàng)目績(jī)效管理中“效”的本質(zhì)
自2014年起至今，國(guó)家層面持續(xù)關(guān)注PPP項(xiàng)目的預(yù)算績(jī)效產(chǎn)出，在預(yù)算績(jī)效改革政策發(fā)展的過程中，以財(cái)政部為首的各部門多次發(fā)文規(guī)范PPP項(xiàng)目的績(jī)效考核、績(jī)效管理工作。作為預(yù)算績(jī)效改革的核心目標(biāo)“預(yù)算績(jī)效一體化”是否同樣適用于PPP項(xiàng)目績(jī)效管理的目標(biāo)，在業(yè)內(nèi)一直存在“無(wú)法統(tǒng)一”的聲音。
這種“無(wú)法統(tǒng)一”，基本立足點(diǎn)在于“PPP項(xiàng)目績(jī)效”的特點(diǎn)在根本上與“財(cái)政預(yù)算績(jī)效”是不同的。因?yàn)槠毡檎J(rèn)知的財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目是在前一年預(yù)算資金支出后，根據(jù)其績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)下一年度申報(bào)績(jī)效目標(biāo)和預(yù)算數(shù)額進(jìn)行調(diào)整，屬于“先支出后評(píng)價(jià)”。而根據(jù)PPP項(xiàng)目的特殊性，在項(xiàng)目建成后其每年度績(jī)效目標(biāo)和政府付費(fèi)或補(bǔ)貼金額在《PPP項(xiàng)目合同》的約定框架下（暫不考慮調(diào)價(jià)機(jī)制），在PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)從預(yù)算編報(bào)角度是相對(duì)穩(wěn)定。實(shí)際支出時(shí)是先完成績(jī)效評(píng)價(jià)，再結(jié)合績(jī)效監(jiān)控與績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果，根據(jù)合同約定，安排預(yù)算支出。屬于“先評(píng)價(jià)后支出”。
換言之，普通財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目是先支出后評(píng)價(jià)，按費(fèi)評(píng)效，以評(píng)價(jià)結(jié)果來(lái)確定來(lái)年預(yù)算申報(bào)；而PPP項(xiàng)目是先評(píng)價(jià)后支出，按效付費(fèi)，評(píng)價(jià)結(jié)果不影響來(lái)年預(yù)算申報(bào)。通俗來(lái)講，就是因?yàn)檫@種“即便前一年度績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果不好，無(wú)需全額付費(fèi)，下一年依然需要按照全額付費(fèi)申報(bào)預(yù)算”的特殊性，致使“預(yù)算績(jī)效一體化”“無(wú)法統(tǒng)一”為PPP項(xiàng)目績(jī)效管理的目標(biāo)。
實(shí)際上，這種“無(wú)法統(tǒng)一”的認(rèn)知是對(duì)“預(yù)算績(jī)效一體化”的片面理解，僅從PPP項(xiàng)目預(yù)算編報(bào)角度關(guān)注預(yù)算的“不調(diào)”，過分關(guān)注“預(yù)算”本身，缺乏對(duì)“效”的理解。預(yù)算績(jī)效一體化，將預(yù)算建立在績(jī)效的基礎(chǔ)上，不是為了壓縮預(yù)算，也不僅僅是為了科學(xué)申報(bào)預(yù)算或調(diào)整預(yù)算，更是為了提高預(yù)算部門的工作效率，進(jìn)而提升預(yù)算效益。
而這種觀念，在PPP項(xiàng)目績(jī)效管理中反而得到了更加全面的展現(xiàn)?！墩蜕鐣?huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引》（財(cái)金〔2020〕13號(hào)）第二十二條指出：“PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果是按效付費(fèi)、落實(shí)整改、監(jiān)督問責(zé)的重要依據(jù)。”
多數(shù)人將目光集中在了“按效付費(fèi)”，缺乏對(duì)“落實(shí)整改、監(jiān)督問責(zé)”的關(guān)注，而PPP項(xiàng)目績(jī)效管理評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用中的“落實(shí)整改、監(jiān)督問責(zé)”才是預(yù)算績(jī)效一體化核心的體現(xiàn)。通過績(jī)效監(jiān)控和績(jī)效評(píng)價(jià)不僅僅是為了完成付費(fèi)，更是起到發(fā)現(xiàn)問題的作用。換言之,無(wú)論是否完全付費(fèi)都應(yīng)重視通過績(jī)效管理發(fā)現(xiàn)的問題，如沒能實(shí)現(xiàn)完全付費(fèi)則必定存在亟需改進(jìn)的問題。這些問題涉及項(xiàng)目公司的，由項(xiàng)目公司在實(shí)施機(jī)構(gòu)的督促下落實(shí)整改，同樣，若相關(guān)問題涉及實(shí)施機(jī)構(gòu)的，也需要實(shí)施機(jī)構(gòu)落實(shí)整改，甚至“被問責(zé)”，同時(shí)公開評(píng)價(jià)結(jié)果，接受公眾監(jiān)督。
在預(yù)算績(jī)效一體化下，雖然績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果不影響PPP項(xiàng)目政府支出預(yù)算的編報(bào)，但績(jī)效監(jiān)控和績(jī)效評(píng)價(jià)等績(jī)效管理工作實(shí)則為了促進(jìn)PPP項(xiàng)目各參與主體工作的改進(jìn)和優(yōu)化，進(jìn)而增加PPP項(xiàng)目的預(yù)算績(jī)效產(chǎn)出，提高財(cái)政預(yù)算透明度，即體現(xiàn)在“效”之處。
財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理是通過“效”來(lái)定（調(diào)）“預(yù)”，而PPP項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理則通過“預(yù)”來(lái)提高“效”，兩者均為是預(yù)算績(jī)效一體化的表現(xiàn)形式，且從“效”的角度看，后者可以更加凸顯了預(yù)算績(jī)效一體化的本質(zhì)。因此預(yù)算績(jī)效一體化框架下的PPP項(xiàng)目預(yù)算管理不應(yīng)僅關(guān)注其對(duì)預(yù)算申報(bào)的影響，更應(yīng)關(guān)注通過預(yù)算管理工作激勵(lì)和推動(dòng)PPP項(xiàng)目高效率、高質(zhì)量發(fā)展，以保障政府和社會(huì)資本的合作共贏，最終使其符合全面預(yù)算管理的改革趨勢(shì)。
2、推進(jìn)PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作
在國(guó)發(fā)〔2021〕5號(hào)文中提到“增強(qiáng)財(cái)政透明度，提高預(yù)算管理信息化水平”后，當(dāng)年12月出臺(tái)的《政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)信息公開管理辦法》（財(cái)金〔2021〕110號(hào)）要求PPP項(xiàng)目的各參與方（包括財(cái)政部門、行業(yè)主管部門、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目公司、咨詢機(jī)構(gòu)、專家等）在全國(guó)PPP綜合信息管理和發(fā)布平臺(tái)進(jìn)行信息填報(bào)。
PPP平臺(tái)信息錄入這一流程則印證了財(cái)政資金的透明度。在實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中，PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)束后，先由實(shí)施機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)填報(bào)績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)、指標(biāo)體系、績(jī)效評(píng)價(jià)工作方案、績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告等相關(guān)內(nèi)容，提交以后財(cái)政部門復(fù)核績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告后提交納入預(yù)算憑證等資料，最后項(xiàng)目公司提交收款憑證及金額等。
財(cái)金〔2021〕110號(hào)第19條對(duì)項(xiàng)目信息更新周期也提出了要求：“處于執(zhí)行階段的管理庫(kù)項(xiàng)目，項(xiàng)目信息更新周期不得超過12個(gè)月。逾期未按要求更新項(xiàng)目信息的，PPP綜合信息平臺(tái)將自動(dòng)顯示項(xiàng)目處于停滯狀態(tài)”。政府每年需及時(shí)進(jìn)行PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作，才能如實(shí)編制財(cái)政預(yù)算，加強(qiáng)跨年度預(yù)算平衡。
因此，預(yù)算績(jī)效管理一體化推進(jìn)了PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的工作，使PPP項(xiàng)目及時(shí)得到“按效付費(fèi)”和改進(jìn)。
參考文獻(xiàn)：
[1] 韓曉明.預(yù)算與績(jī)效管理一體化:框架與策略[J].財(cái)政監(jiān)督,2018(19):5-11.