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作者：南京卓遠基建業(yè)務(wù)咨詢部
PPP項目實施機構(gòu)在績效管理中的職責到底是什么，財政部門、行業(yè)主管部門、項目公司以及第三方機構(gòu)在PPP項目績效管理中各自的職責是什么？如何正確履行好各方職責以有效推動PPP項目績效管理工作的高質(zhì)量發(fā)展，顯然是績效管理過程中亟待考慮的問題。下面，南京卓遠結(jié)合13號文要求、《財政部關(guān)于委托第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》（財預(yù)〔2021〕6號）、《第三方機構(gòu)預(yù)算績效評價業(yè)務(wù)監(jiān)督管理暫行辦法》（財監(jiān)〔2021〕4號）、《政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺信息公開管理辦法》（財金〔2021〕110號）以及PPP項目績效管理的實操經(jīng)驗，梳理財政部門、行業(yè)主管部門、實施機構(gòu)、項目公司、第三方機構(gòu)等各方主體在PPP績效管理工作中的職責，推動各參與主體做好相關(guān)準備工作，對于PPP項目績效管理高效而規(guī)范的實施具有重要作用。
一
財政部門在PPP項目績效管理中的職責界定
按照《政府和社會資本合作(PPP)項目績效管理操作指引的通知》（財金〔2020〕13號）（以下簡稱“13號文”）要求，財政部門負責建立健全PPP項目績效管理工作相關(guān)制度和共性指標框架，加強PPP項目績效目標和指標進行管理、績效監(jiān)控報告審核、復(fù)核績效評價報告、預(yù)算收支、信息披露、監(jiān)督第三方機構(gòu)等業(yè)務(wù)指導(dǎo)。同時，做好PPP項目績效再評價、后評價工作。
財政部門在具體的績效管理工作中：
1、按照以下原則對PPP項目績效目標和指標進行管理
對處于準備階段的PPP項目，財政部門在開展物有所值評價和財政承受能力論證時，在充分征求相關(guān)部門、專家、社會公眾意見的基礎(chǔ)上，對實施方案中的績效目標和指標體系的依據(jù)充分性、設(shè)置合理性和目標實現(xiàn)保障程度進行審查，并督促項目實施機構(gòu)根據(jù)物有所值評價和財政承受能力論證結(jié)果完善績效目標和績效指標體系，隨同實施方案報政府審批；
項目進入采購階段后，項目實施機構(gòu)可根據(jù)社會資本響應(yīng)及合同談判情況，對績效目標和績效指標體系進行調(diào)整，在合同中予以明確，經(jīng)政府審批后報財政部門備案；
項目進入執(zhí)行階段后，原則上不允許項目實施機構(gòu)調(diào)整績效目標和指標體系。但因項目實施內(nèi)容、相關(guān)政策、行業(yè)標準發(fā)生變化或突發(fā)事件等不可抗拒因素影響績效目標實現(xiàn)，確需調(diào)整的，經(jīng)行業(yè)主管部門、實施機構(gòu)、項目公司（或社會資本，以下統(tǒng)稱為項目公司）協(xié)商確定，經(jīng)政府審批后報財政部門備案；
對于已進入建設(shè)期，按照13號文要求，尚未設(shè)置績效目標及指標體系或績效目標和指標體系不完善的項目，行業(yè)主管部門、實施機構(gòu)應(yīng)會同項目公司及時設(shè)置績效目標和指標體系，經(jīng)政府審批后報財政部門備案；
對于已進入運營期，按照13號文要求，尚未設(shè)置績效目標及指標體系或績效目標和指標體系不完善的項目，行業(yè)主管部門、實施機構(gòu)應(yīng)會同項目公司在運營期完整財務(wù)年度內(nèi)設(shè)置符合項目實際情況的績效目標和指標體系，經(jīng)政府審批后報財政部門備案。
2、在績效監(jiān)控層面上，財政部門主要對項目運行績效監(jiān)控發(fā)展的偏差情況進行監(jiān)督，加強對PPP項目《績效監(jiān)控報告》審核。
3、在績效評價層面上，財政部門對項目實施機構(gòu)報送的PPP項目績效評價報告進行復(fù)核，重點關(guān)注績效評價工作方案是否落實、引用數(shù)據(jù)是否真實合理、揭示的問題是否客觀公正、提出的改進措施是否有針對性和可操作性等；涉及整改的，項目實施機構(gòu)應(yīng)將整改結(jié)果報送給財政部門。
4、在財政收支責任、預(yù)算與財政資金補貼層面上
PPP項目建設(shè)期結(jié)束后，財政部門應(yīng)當要求實施機構(gòu)根據(jù)實際的項目建設(shè)總投資，項目合同約定的邊界條件和計算方式，重新計算未來年度財政支出責任，并報送財政部門備案，如與原財政支出責任相差較大，應(yīng)當重新上報人民政府審核，財政部門按照調(diào)整后的數(shù)據(jù)重新統(tǒng)計所有項目的財政支出責任；
財政部門審核項目實施機構(gòu)報送的PPP項目（包含政府付費、可行性缺口補助、使用者付費三類項目）年度支出預(yù)算申請時，同時要求其將年度績效目標和指標連同編制的預(yù)算申報材料一并報送，并充分考慮本級財政承受能力，合理安排財政預(yù)算，加強對財政資金使用合規(guī)性和有效性的監(jiān)督。同時，重點關(guān)注項目實際付費金額與財政承受能力論證中測算的政府支出責任之間的差異，核實實際付費金額的合理性，確保按效付費的精準性。未經(jīng)績效評價，不得撥付財政補貼資金。
5、在績效評價結(jié)果應(yīng)用上
因13號文于2020年出臺，要求“政府付費和可行性缺口補助項目，政府承擔的年度運營補貼支出應(yīng)與當年項目公司（社會資本）績效評價結(jié)果完全掛鉤”，然2020年以前的PPP項目實施方案中運營補貼支出對績效評價結(jié)果的掛鉤比例設(shè)置不一。這種情況下項目公司對掛鉤比例有所意見，故財政部門需對績效評價結(jié)果掛鉤比例進行明確要求強制執(zhí)行。另外，因政府方的原因，項目公司無法滿負荷運營，導(dǎo)致運營補貼支出金額較少。例如，我司近期參與的某污水處理PPP項目績效管理咨詢項目，因政府招商引資不足，其進水量僅為設(shè)計的20%，為滿足項目公司的基本運營需要，財政部門應(yīng)組織實施機構(gòu)、項目公司共同商議新的支付協(xié)議。
6、財政部門依托PPP綜合信息平臺，加強PPP項目績效管理相關(guān)信息公開工作，接受社會監(jiān)督等。在績效評價結(jié)果應(yīng)用模塊錄入復(fù)核績效評價報告的相關(guān)內(nèi)容，上傳財政納入預(yù)算憑證，填寫財政納入預(yù)算金額。
7、財政部門結(jié)合每年工作重點，選取重大PPP項目開展績效再評價。同時，在項目移交完成后，財政部門應(yīng)會同項目實施機構(gòu)開展PPP項目后評價工作。
8、財政部門對第三方機構(gòu)及其工作人員從事預(yù)算績效評價業(yè)務(wù)進行管理和監(jiān)督，加強對第三方機構(gòu)預(yù)算績效評價執(zhí)業(yè)質(zhì)量的監(jiān)督檢查。
二
行業(yè)主管部門在PPP項目績效管理中的職責界定
1、行業(yè)主管部門應(yīng)按照財政部門績效管理相關(guān)制度要求，制定符合本行業(yè)的績效管理辦法及實施細則，并建立健全本行業(yè)、本領(lǐng)域核心績效指標體系，明確績效標準。例如甘肅省交通運輸廳發(fā)布了《甘肅省政府和社會資本合作(PPP)公路項目績效管理辦法（試行）》。同時，指導(dǎo)實施機構(gòu)規(guī)范有序開展PPP項目績效管理工作，落實財政部門整改意見。
2、行業(yè)主管部門與項目實施機構(gòu)同一時，行業(yè)主管部門其他職責同實施機構(gòu)在PPP項目績效管理工作中的職責一致。
三
實施機構(gòu)在PPP項目績效管理中的職責界定
項目實施機構(gòu)與行業(yè)主管部門同一時，項目實施機構(gòu)為績效評價實施主體，開展PPP項目績效評價工作。項目實施機構(gòu)與行業(yè)主管部門非同一時，項目實施機構(gòu)為績效評價實施主體，行業(yè)主管部門配合開展PPP項目績效評價工作。
按照操作指引的規(guī)定，實施機構(gòu)在PPP項目全生命周期績效管理過程中的職責及工作主要如下：
1、全面開展PPP項目績效管理工作
實施機構(gòu)要切實履行PPP項目績效管理的主體責任，第一責任，既要做好部門或單位間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，又要務(wù)實做好績效管理的具體工作，無論是績效目標、績效指標的設(shè)定還是績效監(jiān)控、績效評價的實施、組織，乃至后續(xù)的申報、核定，都是由項目實施機構(gòu)統(tǒng)籌負責完成，必要時可委托第三方機構(gòu)協(xié)助。
2、負責PPP項目全生命周期績效目標和指標的管理工作
項目實施機構(gòu)主要負責在項目全生命周期內(nèi)編制與調(diào)整PPP項目績效目標與績效指標，并報項目所屬行業(yè)主管部門、財政部門審核。這也是PPP項目績效管理最核心的基礎(chǔ)工作和保障。運營期內(nèi)，實施機構(gòu)根據(jù)項目公司報送的年度運營計劃以及PPP項目合同及補充協(xié)議編制年度績效目標和績效指標，并由項目實施機構(gòu)形成績效目標申報表連同項目預(yù)算上報財政部門批復(fù)，將PPP項目支出責任納入年度預(yù)算。
3、有效開展PPP項目績效監(jiān)控工作
PPP項目績效監(jiān)控是對項目日常運行情況及年度績效目標實現(xiàn)程度進行的跟蹤、監(jiān)測和管理，通常包括目標實現(xiàn)程度、目標保障措施、目標偏差和糾偏情況等。項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目合同約定定期開展PPP項目績效監(jiān)控，并根據(jù)績效監(jiān)控發(fā)現(xiàn)的偏差情況及時向項目公司和相關(guān)部門反饋，并督促其糾偏。偏差原因涉及自身的，項目實施機構(gòu)應(yīng)及時糾偏；偏差較大的，應(yīng)撰寫《績效監(jiān)控報告》報送相關(guān)主管部門和財政部門。
4、重點做好PPP項目的績效評價
做好PPP項目績效評價是此次操作指引最核心的內(nèi)容，也是賦予項目實施機構(gòu)在PPP項目全生命周期績效管理工作中最為重要的工作。在績效評價方面，項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目合同約定，在執(zhí)行階段結(jié)合年度績效目標和指標體系開展PPP項目績效評價，具體工作包括下達績效評價通知、制定績效評價工作方案、組織實施績效評價、編制績效評價報告、資料歸檔、評價結(jié)果反饋與應(yīng)用等。
5、項目實施機構(gòu)需將績效評價工作方案、績效評價報告以及評價結(jié)果的應(yīng)用上傳財政部PPP綜合信息平臺，同時報財政部門備案。
6、項目實施機構(gòu)根據(jù)預(yù)算管理要求,將PPP項目合同中約定的政府跨年度財政支出責任納入中期財政規(guī)劃，經(jīng)財政部門審核匯總后，按程序?qū)彾?，保障政府在項目全生命周期?nèi)的履約能力。同時，項目實施機構(gòu)按照預(yù)算編制程序和要求，結(jié)合PPP項目績效評價結(jié)果，將合同中符合預(yù)算管理要求的下一年度財政資金收支納入預(yù)算管理，報請財政部門審核后納入預(yù)算草案。
四
項目公司在PPP項目績效管理中的職責界定
1、項目公司在PPP項目績效管理過程中做好項目投資、建設(shè)、運營、維護、移交等工作的日常管理和信息記錄；積極配合開展PPP項目績效管理工作，并對所提供資料和信息的真實性、完整性、有效性負責。
2、在績效監(jiān)控方面，項目公司負責日?？冃ПO(jiān)控，定期向項目實施機構(gòu)報送監(jiān)控記錄及監(jiān)控結(jié)果。
3、配合項目實施機構(gòu)或行業(yè)主管部門完善績效目標及績效指標體系，并全程配合績效監(jiān)控、績效評價工作的實施。
4、項目公司每年度運營前都需要上報年度運營計劃（含年度績效目標）獲得實施機構(gòu)批復(fù)后，方可進入下一年度運營期。
5、若績效評價得分較低，項目公司應(yīng)按照要求進行整改。
五
第三方機構(gòu)在PPP項目績效管理中的職責界定
1、協(xié)助實施機構(gòu)完成PPP項目績效管理工作
第三方機構(gòu)受實施機構(gòu)的委托按照獨立、客觀、規(guī)范的原則編制績效評價實施方案及績效評價報告，完成年度績效評價、績效監(jiān)控、中期評估、移交后評價等工作。
在南京卓遠實踐經(jīng)驗中，存在13號文以前的PPP項目實際建設(shè)成果與實施方案的差異較大，以及績效評價結(jié)果掛鉤比例不足100%的情況。因此，在編制績效評價實施方案前，第三方機構(gòu)可協(xié)調(diào)實施機構(gòu)和社會資本達成新的協(xié)議，參考13號文做好績效管理工作。如無法達成協(xié)議的情況下，可按照合同約定的指標體系完成績效評價，但是依舊需要出具正式的績效評價報告。
2、PPP綜合信息平臺信息公開
在PPP項目的建設(shè)期與運營期績效評價結(jié)束后，第三方機構(gòu)要及時上傳績效評價指標、績效評價工作方案、績效評價報告等。
3、資料歸納
根據(jù)協(xié)議（合同）確定的歸檔責任，按照《中華人民共和國檔案法》、《中華人民共和國保守國家秘密法》等法律法規(guī)的要求，及時對評價業(yè)務(wù)資料進行建檔、存放、保管管理，確保檔案資料的原始、完整和安全。
4、信息保密
第三方機構(gòu)及其工作人員對評價工作及評價報告涉及的信息資料負有保護信息安全的義務(wù)。未經(jīng)委托方及其同級財政部門同意，第三方機構(gòu)及其工作人員不得以任何形式對外提供、泄露、公開評價報告和相關(guān)文檔資料。
結(jié)合前文從“編報”、“審核”、“信息平臺備案”三個方面進一步梳理各方主體在PPP績效管理工作中的職責，具體如下表所示：
從表中，我們可以看出，項目實施機構(gòu)是開展績效管理工作的實施主體，承擔地主體責任也最多，行業(yè)主管部門負責業(yè)務(wù)指導(dǎo)，財政部門在績效管理工作中多負責審核、監(jiān)督，項目公司負責做好項目工作的日常管理、信息記錄以及績效管理的配合工作，第三方機構(gòu)做好績效管理工作的具體實施。
總之，隨著13號文的出臺，PPP項目進入新的規(guī)范發(fā)展階段，績效管理工作將成為各方的重點工作，明確各參與主體在PPP績效管理工作中的職責定位，推動各參與主體做好相關(guān)準備工作，對于PPP績效管理的高效而規(guī)范的實施有重要作用。
