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作者：南京卓遠(yuǎn)基建業(yè)務(wù)咨詢部
引言
為深入貫徹《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號，以下簡稱《意見》）文件精神，進(jìn)一步規(guī)范PPP項目全生命周期績效管理工作，財政部2020年3月發(fā)布《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》（財金〔2020〕13號，以下簡稱《操作指引》），用予全面指導(dǎo)PPP項目績效管理工作。
一
PPP項目績效管理工作要點
《操作指引》明確了在PPP績效管理過程中各參與方的主要職責(zé)，績效目標(biāo)與績效指標(biāo)的管理要求，績效監(jiān)控與績效評價實施開展的流程，對開展PPP績效管理工作進(jìn)行了詳細(xì)指導(dǎo)，將評價結(jié)果和財政預(yù)算進(jìn)行了有效對接。
（一）職責(zé)劃分
PPP項目績效評價包括多個參與方，《操作指引》明確了各參與方的職責(zé)，指導(dǎo)各方各司其職，結(jié)束以往“都想管又都不想管”局面。
《操作指引》明確由財政部門負(fù)責(zé)PPP項目績效管理制度建設(shè)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)及再評價、后評價工作。實施機(jī)構(gòu)和項目公司（社會資本）作為績效評價主體共同開展績效管理工作，必要時由第三方進(jìn)行協(xié)助開展。
（二）績效目標(biāo)、指標(biāo)管理
在《操作指引》出臺前，絕大多數(shù)的PPP項目績效管理處于一種“有指標(biāo)、無目標(biāo)”或者“既無指標(biāo)，也無目標(biāo)”的狀態(tài)?！恫僮髦敢访鞔_了在PPP項目績效目標(biāo)、指標(biāo)管理貫穿PPP項目準(zhǔn)備階段、采購階段、執(zhí)行階段全流程。在總體績效目標(biāo)基礎(chǔ)上設(shè)置“具體、可衡量、可實現(xiàn)”的年度績效目標(biāo)，目標(biāo)要“指向明確、細(xì)化量化、合理可行、物有所值”。
通過績效指標(biāo)來衡量績效目標(biāo)的實現(xiàn)程度，績效指標(biāo)按照系統(tǒng)性、重要性、相關(guān)性、可比性和經(jīng)濟(jì)性原則，結(jié)合預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果和項目管理目標(biāo)細(xì)化量化的設(shè)定。
（三）工作程序
《操作指引》對PPP項目績效監(jiān)控和績效評價的流程都做了詳細(xì)規(guī)定。PPP項目的績效監(jiān)控工作流程主要包括開展績效監(jiān)控，反饋、糾偏與報告兩個步驟。
PPP項目的績效評價工作流程主要包括下達(dá)評價通知、制訂工作方案、組織實施評價、編制評價報告、相關(guān)資料歸檔和評價結(jié)果反饋六個步驟，通過規(guī)范的工作流程來保障評價結(jié)果“依據(jù)充分、真實完整、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、客觀公正”。
二
PPP項目績效管理應(yīng)用案例
下面以某污水治理PPP項目為例來對PPP項目績效管理進(jìn)行一番“舉案說明”。
（一）項目基本情況
該污水治理PPP項目包括污水處理廠和排水管網(wǎng)建設(shè)運營兩個子項目。項目改擴(kuò)建污水處理廠一座，污水日處理規(guī)模2萬噸；新（改）建50公里污水管網(wǎng)及配套泵站和60公里雨水管網(wǎng)及配套泵站。項目采用BOT模式實施，由項目公司負(fù)責(zé)項目投融資、建設(shè)、運營和維護(hù)，項目合作期結(jié)束后將項目設(shè)施無償移交政府方，在合作期內(nèi)政府向項目公司支付可用性服務(wù)費與運營績效服務(wù)費。
（二）組織保障
針對PPP項目績效管理過程的組織保障，《操作指引》提出財政部門負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)及建立建全共性指標(biāo)框架，行業(yè)主管部門建立建全本行業(yè)核心指標(biāo)體系、項目實施機(jī)構(gòu)做好PPP項目績效管理具體工作，項目公司（社會資本）配合開展PPP項目績效管理，第三方機(jī)構(gòu)提供協(xié)助的指導(dǎo)思路，構(gòu)建健全的組織保障體系。
在本項目績效管理過程中，由當(dāng)?shù)刎斦?、項目實施機(jī)構(gòu)（同時也是行業(yè)主管部門）、環(huán)保局組成項目績效評價領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)組織制定和修訂績效評價辦法和評價標(biāo)準(zhǔn)；對績效管理工作涉及的重大事項進(jìn)行決策與組織協(xié)調(diào)；審核績效評價工作組制定的績效評價工作方案、下達(dá)績效評價工作通知、審核績效評價工作組提交的績效評價報告，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)各項績效評價工作，并開展績效評價工作督查、督辦；確認(rèn)績效評價結(jié)果。
實施機(jī)構(gòu)通過競爭性方式選擇我司作為第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助進(jìn)行項目的績效評價工作，第三方機(jī)構(gòu)績效評價專家組成績效評價工作組，由績效評價工作組負(fù)責(zé)擬定績效評價工作方案，具體開展績效評價工作的組織與實施，撰寫并向績效評價領(lǐng)導(dǎo)小組提交績效評價報告，對績效評價過程中形成的資料進(jìn)行歸檔整理。
（三）項目績效目標(biāo)與指標(biāo)設(shè)定
1、總體績效目標(biāo)
總體績效目標(biāo)是PPP項目全生命周期內(nèi)預(yù)期達(dá)到的產(chǎn)出和效果，相對來說，總體績效目標(biāo)是一個較為宏觀的概念。
查詢該項目的PPP實施方案與PPP項目合同，其中都未設(shè)定項目績效目標(biāo)，因此需由績效評價工作組首先完善項目的績效目標(biāo)。結(jié)合項目情況，該項目的總體績效目標(biāo)設(shè)定為，通過PPP項目的建設(shè)運營，強化開發(fā)區(qū)污水源頭限制與治理，實現(xiàn)開發(fā)區(qū)內(nèi)污水全面收集，達(dá)標(biāo)排放，提升水質(zhì)環(huán)境，改善人居生態(tài)環(huán)境，提高居民生活質(zhì)量。
2、年度績效目標(biāo)
年度績效目標(biāo)是根據(jù)總體績效目標(biāo)和項目實際確定的具體年度預(yù)期達(dá)到的產(chǎn)出和效果。也即年度績效目標(biāo)是總體績效具體細(xì)化的產(chǎn)物，《操作指引》要求年度績效目標(biāo)“具體、可衡量、可實現(xiàn)”。
績效評價工作組在將總體績效目標(biāo)細(xì)化為年度績效目標(biāo)的過程中，主要參照《操作指引》中提出的績效目標(biāo)“預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果、項目管理”三重框架進(jìn)行細(xì)化分解，針對項目建設(shè)期與運營期的不同特點分別設(shè)定年度績效目標(biāo)。
建設(shè)期年度績效目標(biāo)
（1）預(yù)期產(chǎn)出
進(jìn)度方面，編制工程進(jìn)度計劃及進(jìn)度控制方案，及時開工和完工；質(zhì)量方面，編制質(zhì)量控制計劃和施工質(zhì)量滿足設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)及合同要求；投資控制方面，嚴(yán)格按照限額設(shè)計控制建設(shè)成本，確保決算數(shù)不超過初步設(shè)計概算數(shù)（因政府方原因除外）；安全施工管理方面，及時購買工程建設(shè)保險，不發(fā)生安全事故；竣工驗收方面，所有工程一次性通過竣工驗收，施工質(zhì)量滿足設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)及合同要求，達(dá)到國家規(guī)定的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。
（2）預(yù)期效果
社會影響層面，項目建設(shè)過程中不出現(xiàn)公眾輿情與群體性事件等；生態(tài)影響層面，項目建設(shè)過程中不出現(xiàn)重大環(huán)境污染事件以及環(huán)保處罰情況；可持續(xù)性層面，項目公司建設(shè)過程中構(gòu)建外部溝通機(jī)制，項目通過竣工驗收后，做好項目正式運營籌備工作。政府相關(guān)部門、項目實施機(jī)構(gòu)、社會公眾（服務(wù)對象）對項目公司建設(shè)期間相關(guān)工作的滿意程度為優(yōu)良。
（3）項目管理
項目公司組織架構(gòu)健全、人員配置合理、滿足項目日常建設(shè)運營需要。項目資本金與融資資金足額及時到位。建設(shè)相關(guān)資料保存完整真實并及時歸集。按相關(guān)規(guī)定與《PPP項目合同》約定及時準(zhǔn)確履行信息公開義務(wù)。
運營期年度績效目標(biāo)
（1）預(yù)期產(chǎn)出
污水處理水質(zhì)、噪聲排放、廢氣排放、污泥處理、自動控制及監(jiān)控、主要工藝段運行管理、化驗分析等指標(biāo)滿足《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB18918-2002)、《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3838-2002）等行業(yè)規(guī)范以及《PPP項目合同》要求，排水管網(wǎng)日常巡查、泵站安全運營率符合相關(guān)規(guī)范要求；項目維護(hù)層面，設(shè)備管理人員和設(shè)備管理、設(shè)施運行狀況、管網(wǎng)維護(hù)、廠容廠貌、大、中、小修管理、計量、儀器、儀表、自動監(jiān)控測量儀器等指標(biāo)滿足行業(yè)規(guī)范以及合同要求，定期對人工濕地進(jìn)行清理與維護(hù)，定期對排水管網(wǎng)進(jìn)行檢修、清淤，泵站運行、維護(hù)，符合國家相關(guān)規(guī)范要求；成本效益層面，項目公司核算運營成本清晰完整；安全保障層面，編制安全管理制度以及應(yīng)急預(yù)案，設(shè)立安全管理人員及管理機(jī)構(gòu)，并進(jìn)行安全隱患專項檢查。
（2）預(yù)期效果
工程建設(shè)完成后，可以有效改善城市的環(huán)境質(zhì)量，減少污水排放，保護(hù)城市地表水體和地下水源。帶動本縣新增就業(yè)人口，為本縣帶來更多的稅收收入，為人民的城市生活提供便利。項目可持續(xù)性良好，制訂生產(chǎn)計劃并按計劃實施，按期償還項目融資貸款。各項目相關(guān)方對項目實施滿意度較高。
（3）項目管理
項目公司應(yīng)根據(jù)現(xiàn)代企業(yè)制度構(gòu)建完善的組織架構(gòu)體系；建立健全財務(wù)管理制度、應(yīng)急保障制度、檔案管理制度、以及其他各項臺賬管理制度，完備相應(yīng)制度的執(zhí)行記錄；按規(guī)定及時準(zhǔn)確公布項目相關(guān)信息。
3、績效評價指標(biāo)
績效評價指標(biāo)是用于衡量績效目標(biāo)實現(xiàn)程度的工具。在年度績效目標(biāo)已經(jīng)根據(jù)“預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果、項目管理”三重框架進(jìn)行細(xì)化分解的基礎(chǔ)上，績效評價指標(biāo)的設(shè)定實際上就是對每一個分解后子目標(biāo)設(shè)定評價標(biāo)準(zhǔn)、評價方法與權(quán)重。
權(quán)重方面來說，《操作指引》要求運營期績效評價指標(biāo)“預(yù)期產(chǎn)出”權(quán)重不低于總權(quán)重的80%，其中“項目運營”與“項目維護(hù)”指標(biāo)不低于總權(quán)重的60%。對建設(shè)期績效評價指標(biāo)權(quán)重《操作指引》未作明確約定。
在該污水治理PPP項目中，績效評價工作組設(shè)定的建設(shè)期績效評價指標(biāo)預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果、項目管理權(quán)重分別為70%，15%，15%。運營期效評價指標(biāo)預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果、項目管理權(quán)重分別為80%，10%，10%。相對重要的指標(biāo)賦于相對較大的權(quán)重。在建設(shè)期來說，給予“竣工驗收”最大的權(quán)重，在運營期來說，給予“污水處理達(dá)標(biāo)”最大的權(quán)重。
從評價標(biāo)準(zhǔn)方面來說，對于污水治理這類項目，國家和地方層面都有相對完善的國家標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)，在該污水治理PPP項目中，績效評價工作組在設(shè)定評價標(biāo)準(zhǔn)時更多的參照國家、地方相關(guān)規(guī)范與PPP項目合同的約定，主要包括《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB 18918-2002）、《城鎮(zhèn)污水處理廠污泥處理技術(shù)規(guī)程》（CJJ 131-2009）、《城鎮(zhèn)污水處理廠運行、維護(hù)及安全技術(shù)規(guī)程》（CJJ 60-2011）、《城鎮(zhèn)排水管渠與泵站運行、維護(hù)及安全技術(shù)規(guī)程》（CJJ 68-2016）等。
（四）績效監(jiān)控
根據(jù)《操作指引》，PPP項目績效監(jiān)控是對項目日常運行情況及年度績效目標(biāo)實現(xiàn)程度進(jìn)行的跟蹤、監(jiān)測和管理。在進(jìn)行績效監(jiān)控前，要確定監(jiān)控目標(biāo)和監(jiān)控的頻次。
監(jiān)控目標(biāo)來源自年度績效目標(biāo)，是年度績效目標(biāo)中最能代表和反映項目產(chǎn)出及效果的相關(guān)指標(biāo)。因此在進(jìn)行績效監(jiān)控時，沒有必要也不應(yīng)該對所有的年度績效目標(biāo)進(jìn)行監(jiān)控，要分清主次，抓住重點。因第三方機(jī)構(gòu)介入時間的問題，該污水治理PPP項目未開展建設(shè)期績效監(jiān)控工作，只開展了運營期績效監(jiān)控工作。績效評價工作組在進(jìn)行績效監(jiān)控時結(jié)合項目的主要產(chǎn)出與效果，在一眾績效目標(biāo)與指標(biāo)中重點選取了“水質(zhì)達(dá)標(biāo)”、“污泥處理”、“設(shè)備設(shè)施運行狀況”、“安全管理”、“管網(wǎng)日常巡查”、“生態(tài)影響”、“社會影響”進(jìn)行監(jiān)控，較好的達(dá)到了“客觀反映、及時糾偏、改進(jìn)績效”的目的。
《操作指引》要求“根據(jù)PPP項目特點，考慮績效評價和付費時點，合理選擇監(jiān)控時間，設(shè)定監(jiān)控計劃，原則上每年至少開展一次績效監(jiān)控”。在該污水治理PPP項目中，PPP合同約定可用性服務(wù)費每年度支付一次，運營績效服務(wù)費每季度支付一次?？冃гu價工作組綜合考慮PPP合同中的付費時點約定，以及項目運營過程中，污水處理達(dá)標(biāo)情況與環(huán)保部門時時聯(lián)網(wǎng)，項目公司每月向?qū)嵤C(jī)構(gòu)報送月度運營情況報表的實際情況，確定項目每季度未開展一次績效監(jiān)控，在年未與績效評價時點相重合時，則只進(jìn)行績效評價，第四季度不再開展績效監(jiān)控。
績效評價工作組將在進(jìn)行績效監(jiān)控的過程中發(fā)現(xiàn)的偏差及時向領(lǐng)導(dǎo)小組反映，同時糾偏情況是下一期績效監(jiān)控需重點關(guān)注的內(nèi)容。
（五）績效評價
1、建設(shè)期績效評價
《操作指引》要求“原則上項目建設(shè)期應(yīng)結(jié)合竣工驗收開展一次績效評價，分期建設(shè)的項目應(yīng)當(dāng)結(jié)合各期子項目竣工驗收開展績效評價”。在第三方機(jī)構(gòu)介入該污水處理PPP項目時，污水處理廠建設(shè)運營子項目雖未辦理竣工建設(shè)，但已實際運營半年多時間，排水管網(wǎng)建設(shè)運營子項目也未辦理竣工驗收，但兩子項目均已進(jìn)行了完工驗收。那是否可以結(jié)合完工驗收進(jìn)行建設(shè)期績效評價呢？
通過查詢相關(guān)資料可知，工程驗收分為交工驗收（完工驗收）和竣工驗收兩個階段。交工驗收階段主要工作是：檢查施工合同的執(zhí)行情況，評價工程質(zhì)量，對各參建單位工作進(jìn)行初步評價?？⒐を炇针A段主要工作是：對工程質(zhì)量、參建單位和建設(shè)項目進(jìn)行綜合評價，并對工程建設(shè)項目作出整體性綜合評價。二者主要區(qū)別是1）時間上交工驗收在前，竣工驗收在后；2）從驗收主體來說，交工驗收由項目法人組織進(jìn)行，而竣工驗收應(yīng)由政府相關(guān)建設(shè)主管部門、管理機(jī)構(gòu)、質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)、造價管理機(jī)構(gòu)等單位代表組成的竣工驗收委員會組織進(jìn)行；3）性質(zhì)上來說交工驗收是項目管理機(jī)構(gòu)行為，而竣工驗收是一種政府管理機(jī)構(gòu)行為。
績效評價組經(jīng)分析后認(rèn)為《操作指引》建議結(jié)合竣工驗收開展建設(shè)期績效評價，主要原因在于PPP項目績效評價人員非專業(yè)工程質(zhì)量驗收專家，需通過竣工驗收結(jié)果來認(rèn)定項目工程建設(shè)質(zhì)量是否合格，完工驗收也對工程質(zhì)量進(jìn)行了初步評價，在項目短期內(nèi)無法進(jìn)行竣工驗收的情況下，可以結(jié)合完工驗收開展建設(shè)期績效評價。該污水治理PPP項目就是結(jié)合項目完工驗收情況，根據(jù)建設(shè)期績效評價指標(biāo)開展了建設(shè)期績效評價工作。
2、運營期績效評價
項目進(jìn)入運營期后，績效評價工作組根據(jù)運營期績效評價工作方案，結(jié)合評價周期內(nèi)的項目績效監(jiān)控情況，編寫《運營期績效評價報告》報領(lǐng)導(dǎo)小組審核。
運營期績效評價的結(jié)果與項目的付費金額息息相關(guān)，因此需注意區(qū)分責(zé)任主體，對不屬于項目公司或社會資本責(zé)任造成的績效偏差，不應(yīng)影響項目公司（社會資本）的績效評價結(jié)果。
在該污水治理PPP項目評價過程中，因污水處理廠年處理水量未達(dá)設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)的60%而對該項指標(biāo)進(jìn)行了扣分，后通過溝通了解到，因為開發(fā)區(qū)部分企業(yè)搬遷，同時受新冠疫情影響，新企業(yè)招商工作受阻，導(dǎo)致項目進(jìn)水水量不足，但綜合分析導(dǎo)致該問題的責(zé)任主體不在項目公司，因此績效評價領(lǐng)導(dǎo)小組經(jīng)與項目公司充分溝通后調(diào)整了該項目指標(biāo)的評分。
（六）結(jié)果應(yīng)用
PPP項目績效評價結(jié)果包括按效付費、落實整改和監(jiān)督問責(zé)。《操作指引》提到“指引施行前已發(fā)布中標(biāo)通知書的項目，沿用采購文件和項目合同中約定的績效評價指標(biāo)及結(jié)果應(yīng)用等條款”。該污水處理PPP項目在《操作指引》發(fā)布前已完成了PPP合同的簽訂，對于是否完全參照PPP項目合同進(jìn)行績效評價，政府方與項目公司也有過不同意見。最終績效管理領(lǐng)導(dǎo)小組與項目公司經(jīng)過多輪協(xié)商，確定了“按《操作指引》完善項目績效目標(biāo)與績效指標(biāo)，按《PPP項目合同》進(jìn)行結(jié)果應(yīng)用”的思路。在遵守新政策的前提下，盡量減少對《PPP項目合同》的修改。
（七）項目信息平臺管理
從2021年開始，財政部PPP綜合信息平臺在不同省份逐步開放了績效管理模塊的填報，對于委托第三方協(xié)助進(jìn)行的績效管理項目，實施機(jī)構(gòu)進(jìn)行關(guān)聯(lián)操作后，由第三方機(jī)構(gòu)填報績效管理過程中的相關(guān)內(nèi)容。2021年12月財政部發(fā)布《政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺信息公開管理辦法》，要求“執(zhí)行階段的管理庫項目，項目信息更新周期不得超過12個月”。在該污水治理PPP項目績效管理過程中，第三方機(jī)構(gòu)及時將相關(guān)信息上傳PPP綜合信息平臺，通過PPP綜合信息平臺中應(yīng)填項也可以及時發(fā)現(xiàn)績效評價過程中的疏漏，查漏補缺，讓項目的績效管理過程更符合《操作指引》的規(guī)范要求。
三
結(jié)語
PPP項目績效管理已經(jīng)成為實施全面預(yù)算績效管理的重要一環(huán)。廣大PPP績效管理從業(yè)人員要以《操作指引》為指導(dǎo)，進(jìn)一步拓寬PPP項目績效管理方式，構(gòu)建PPP項目多層次、全覆蓋、多主體、全過程、信息化的全面績效管理體系，提升績效管理質(zhì)量，更好地促進(jìn)PPP行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。