解讀
項(xiàng)目投融資專欄丨守得云開見月明，《PPP項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引》（財(cái)金〔2020〕13號(hào)）深度解讀
來(lái)源：南京卓遠(yuǎn)
作者：陳飛虎、王冠 、袁鋒、陸元亮
全文共計(jì)11546字，閱讀完大約需要28分鐘
《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引的通知》（財(cái)金〔2020〕13號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“《指引》或財(cái)金〔2020〕13號(hào)文”）《指引》共六章二十七條，規(guī)范了PPP項(xiàng)目全生命周期績(jī)效管理工作，從全方位、全過程、全覆蓋的角度，明確了參與主體、內(nèi)容要求、工作程序等要素，統(tǒng)一了實(shí)施機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）各方績(jī)效評(píng)價(jià)管理的指標(biāo)體系和制度標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也仍有部分內(nèi)容存在一定程度的前后不一而可能影響具體實(shí)施。為了確保對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效管理指引的解讀和梳理做到全面和細(xì)致，南京卓遠(yuǎn)對(duì)《指引》六個(gè)章節(jié)，逐一進(jìn)行深度解讀。
第一章 總則
第一條 為規(guī)范政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱PPP項(xiàng)目）全生命周期績(jī)效管理工作，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率，保障合作各方合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》、《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》、《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》等有關(guān)規(guī)定，制定本指引。
【解讀】根據(jù)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“中發(fā)〔2018〕34號(hào)文”）、《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2020〕10號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“財(cái)預(yù)〔2020〕10號(hào)文”）要求，PPP項(xiàng)目涉及一般公共預(yù)算等財(cái)政資金應(yīng)納入全面實(shí)施績(jī)效管理，如下圖所示。而本《指引》的出臺(tái)，進(jìn)一步明確了預(yù)算績(jī)效管理體系正式延伸至PPP項(xiàng)目領(lǐng)域的要求，也為PPP項(xiàng)目如何開展績(jī)效管理指明了方向。
圖 財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理與PPP項(xiàng)目績(jī)效管理之間邏輯關(guān)系
第二條 PPP項(xiàng)目績(jī)效管理是指在PPP項(xiàng)目全生命周期開展的績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)管理、績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)及結(jié)果應(yīng)用等項(xiàng)目管理活動(dòng)。
【解讀】第一，回應(yīng)本《指引》第一條，即中發(fā)〔2018〕34號(hào)文，PPP項(xiàng)目績(jī)效管理必然在財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理范疇內(nèi)開展實(shí)施；
第二，明確PPP項(xiàng)目績(jī)效管理定義，回應(yīng)和澄清本《指引》定位為“績(jī)效管理”而不僅僅是“績(jī)效評(píng)價(jià)”，主要在于PPP項(xiàng)目績(jī)效管理是在PPP項(xiàng)目全生命周期開展的績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)管理、績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)及結(jié)果應(yīng)用等項(xiàng)目管理活動(dòng)，即績(jī)效管理是一個(gè)閉環(huán)的管理體系，績(jī)效評(píng)價(jià)僅是績(jī)效管理的一個(gè)重要環(huán)節(jié)；
第三，“績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效監(jiān)控”兩個(gè)名詞首次提及，進(jìn)一步貫徹中發(fā)〔2018〕34號(hào)文“全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理”的指導(dǎo)精神和財(cái)政部PPP中心新綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理與信息公示要求；
第四，《指引》以“目標(biāo)導(dǎo)向、過程監(jiān)管、結(jié)果控制”作為PPP項(xiàng)目績(jī)效管理的操作思路，立足于項(xiàng)目全生命周期，將項(xiàng)目績(jī)效管理分為“績(jī)效目標(biāo)與指標(biāo)管理”、“績(jī)效監(jiān)控”、“績(jī)效評(píng)價(jià)及結(jié)果應(yīng)用”等幾部分內(nèi)容，從思路與范圍兩個(gè)角度為PPP項(xiàng)目績(jī)效管理工作做什么、怎么做提供了操作規(guī)范；
第五，結(jié)合本《指引》全文及附件指標(biāo)框架要求，意味著績(jī)效管理的對(duì)象實(shí)質(zhì)上是PPP項(xiàng)目本身。實(shí)施機(jī)構(gòu)也好、項(xiàng)目公司也好，各項(xiàng)工作都是為了完成項(xiàng)目產(chǎn)出，交付公共產(chǎn)品和服務(wù)。
第三條 項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)在項(xiàng)目所屬行業(yè)主管部門的指導(dǎo)下開展PPP項(xiàng)目績(jī)效管理工作，必要時(shí)可委托第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助。各級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目績(jī)效管理制度建設(shè)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)及再評(píng)價(jià)、后評(píng)價(jià)工作。
【解讀】明確了PPP項(xiàng)目績(jī)效管理主體及各方職責(zé)分工，避免了在具體PPP項(xiàng)目績(jī)效管理工作中跨部門監(jiān)管難以施行和多部門職責(zé)分工難以厘清的問題。
第一，確立了項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)作為開展績(jī)效管理工作直接負(fù)責(zé)人的地位。同時(shí)為了保障績(jī)效管理工作的專業(yè)性，還確立了第三方機(jī)構(gòu)參與績(jī)效管理工作的合法性；
第二，結(jié)合本《指引》“第十一條、十七條、二十二條、二十三條”要求，財(cái)政部門負(fù)責(zé)審核PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)及PPP項(xiàng)目年度支出預(yù)算審核等工作，負(fù)責(zé)績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的復(fù)核，并按照績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果安排相應(yīng)支出。同時(shí)，負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目績(jī)效管理制度建設(shè)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)。結(jié)合工作重點(diǎn)，選取重大PPP項(xiàng)目開展績(jī)效再評(píng)價(jià)，會(huì)同相關(guān)主管部門在項(xiàng)目移交完成后開展后評(píng)價(jià)工作；
基于對(duì)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)績(jī)效管理工作的監(jiān)督，設(shè)置項(xiàng)目再評(píng)價(jià)機(jī)制，但是當(dāng)財(cái)政部門再評(píng)價(jià)結(jié)果與實(shí)施機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果偏差較大時(shí)，以哪方評(píng)價(jià)結(jié)果為準(zhǔn)，如何進(jìn)行付費(fèi)，本《指引》并未明確，有待商討。
本《指引》明確財(cái)政部門負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目移交完成后評(píng)價(jià)，與傳統(tǒng)政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)由發(fā)改部門完成有所不同，從實(shí)操認(rèn)知來(lái)看，兩者關(guān)于后評(píng)價(jià)的目標(biāo)有何不同，如何銜接，有待進(jìn)一步明確。
第三，結(jié)合本《指引》“第二十四條”要求，各級(jí)行業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)按照績(jī)效管理相關(guān)制度要求，制定本行業(yè)、本領(lǐng)域的績(jī)效管理實(shí)施細(xì)則，指導(dǎo)實(shí)施機(jī)構(gòu)規(guī)范有序開展PPP項(xiàng)目績(jī)效管理工作;落實(shí)財(cái)政部門整改意見。行業(yè)主管部門應(yīng)根據(jù)預(yù)算績(jī)效管理的要求，合規(guī)履行預(yù)算編制、申報(bào)和執(zhí)行程序。
第四條 本指引適用于所有PPP項(xiàng)目，包括政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和使用者付費(fèi)項(xiàng)目。
【解讀】《指引》明確表明適用于所有PPP項(xiàng)目，解決了市場(chǎng)上一個(gè)長(zhǎng)久以來(lái)的爭(zhēng)議問題，即使用者付費(fèi)項(xiàng)目也將納入《指引》范疇之內(nèi)。
第五條 各參與方應(yīng)當(dāng)按照科學(xué)規(guī)范、公開透明、物有所值、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、誠(chéng)信履約、按效付費(fèi)等原則開展PPP項(xiàng)目全生命周期績(jī)效管理。
【解讀】強(qiáng)調(diào)了“誠(chéng)信履約”原則，同時(shí)，將“物有所值、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”作為開展PPP項(xiàng)目全生命周期績(jī)效管理的原則，進(jìn)一步體現(xiàn)PPP項(xiàng)目本質(zhì)屬性要求。
第二章 PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)與績(jī)效指標(biāo)管理
第六條 項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)編制PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)與績(jī)效指標(biāo)，報(bào)項(xiàng)目所屬行業(yè)主管部門、財(cái)政部門審核。
【解讀】明確實(shí)施機(jī)構(gòu)作為績(jī)效目標(biāo)及績(jī)效指標(biāo)編制主體，如實(shí)施機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目所屬行業(yè)主管部門為同一單位，則績(jī)效目標(biāo)與績(jī)效指標(biāo)編制完成后只需報(bào)同級(jí)財(cái)政部門審核即可，如存在多個(gè)主管部門，則需報(bào)多家主體審核。如軌道交通項(xiàng)目、片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目、環(huán)境治理項(xiàng)目等，均涉及多個(gè)行業(yè)主管部門的參與。
第七條 PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)包括總體績(jī)效目標(biāo)和年度績(jī)效目標(biāo)?？傮w績(jī)效目標(biāo)是PPP項(xiàng)目在全生命周期內(nèi)預(yù)期達(dá)到的產(chǎn)出和效果；年度績(jī)效目標(biāo)是根據(jù)總體績(jī)效目標(biāo)和項(xiàng)目實(shí)際確定的具體年度預(yù)期達(dá)到的產(chǎn)出和效果，應(yīng)當(dāng)具體、可衡量、可實(shí)現(xiàn)。
PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)編制應(yīng)符合以下要求：
（一）指向明確。績(jī)效目標(biāo)應(yīng)符合區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，與當(dāng)?shù)刎?cái)政收支狀況相適應(yīng)，以結(jié)果為導(dǎo)向，反映項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)提供的公共服務(wù)，體現(xiàn)環(huán)境-社會(huì)-公司治理責(zé)任（ESG）理念。
（二）細(xì)化量化?？?jī)效目標(biāo)應(yīng)從產(chǎn)出、效果、管理等方面進(jìn)行細(xì)化，盡量進(jìn)行定量表述；不能以量化形式表述的，可采用定性表述，但應(yīng)具有可衡量性。
（三）合理可行?？?jī)效目標(biāo)應(yīng)經(jīng)過調(diào)查研究和科學(xué)論證，符合客觀實(shí)際，既具有前瞻性，又有可實(shí)現(xiàn)性。
（四）物有所值。績(jī)效目標(biāo)應(yīng)符合物有所值的理念，體現(xiàn)成本效益的要求。
【解讀】第一，明確PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)應(yīng)包括總體績(jī)效目標(biāo)和年度績(jī)效目標(biāo)，從頂層設(shè)計(jì)層面來(lái)看，進(jìn)一步說明PPP項(xiàng)目績(jī)效管理屬于項(xiàng)目績(jī)效管理范疇內(nèi)，體現(xiàn)財(cái)金〔2020〕13號(hào)文的出臺(tái)是對(duì)財(cái)預(yù)〔2020〕10號(hào)文的無(wú)縫銜接；
第二，對(duì)PPP項(xiàng)目而言，屬首次提出年度績(jī)效目標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)概念，以往的項(xiàng)目實(shí)施方案中通常明確了項(xiàng)目總體績(jī)效目標(biāo)，未明確年度績(jī)效目標(biāo)。而年度績(jī)效目標(biāo)是績(jī)效監(jiān)控和績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，所以實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)將年度績(jī)效目標(biāo)設(shè)定得“具體、可衡量、可實(shí)現(xiàn)”。目前，就實(shí)操項(xiàng)目來(lái)看，年度績(jī)效目標(biāo)依據(jù)建設(shè)期工程進(jìn)度計(jì)劃或運(yùn)營(yíng)期年度運(yùn)營(yíng)計(jì)劃而設(shè)定，反映出《指引》對(duì)于年度績(jī)效目標(biāo)的編制要求更具實(shí)操性。
第八條 PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)應(yīng)包括預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果及項(xiàng)目管理等內(nèi)容。
預(yù)期產(chǎn)出是指項(xiàng)目在一定期限內(nèi)提供公共服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效等。
預(yù)期效果是指項(xiàng)目可能對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境等帶來(lái)的影響情況，物有所值實(shí)現(xiàn)程度，可持續(xù)發(fā)展能力及各方滿意程度等。
項(xiàng)目管理是指項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的預(yù)算、監(jiān)督、組織、財(cái)務(wù)、制度、檔案、信息公開等管理情況。
【解讀】第一，按照《指引》要求，績(jī)效目標(biāo)按照邏輯因素法，從維度層面可以分為預(yù)期產(chǎn)出目標(biāo)、預(yù)期效果目標(biāo)和項(xiàng)目管理目標(biāo)；
第二，PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)內(nèi)容包含項(xiàng)目準(zhǔn)對(duì)實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目公司兩個(gè)PPP項(xiàng)目主體的目標(biāo)要求；
第三，設(shè)置績(jī)效目標(biāo)的目的，有助于項(xiàng)目公司支出責(zé)任的明確、落實(shí)；有助于項(xiàng)目公司實(shí)施自我監(jiān)控和持續(xù)績(jī)效改進(jìn)；有助于促進(jìn)預(yù)算編制的科學(xué)化和精細(xì)化，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效一體化；為編制項(xiàng)目預(yù)算、實(shí)施績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、開展績(jī)效評(píng)價(jià)等提供重要基礎(chǔ)和依據(jù)；
第九條 PPP項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)是衡量績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的工具，應(yīng)按照系統(tǒng)性、重要性、相關(guān)性、可比性和經(jīng)濟(jì)性的原則，結(jié)合預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果和項(xiàng)目管理等績(jī)效目標(biāo)細(xì)化量化后合理設(shè)定。
【解讀】第一，明確了績(jī)效目標(biāo)與績(jī)效指標(biāo)之間的區(qū)別與聯(lián)系，績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)具有結(jié)構(gòu)上的統(tǒng)一性、內(nèi)容上的一致性；
第二，績(jī)效指標(biāo)是績(jī)效目標(biāo)的具體內(nèi)容，是績(jī)效目標(biāo)的分解和細(xì)化，是衡量績(jī)效目標(biāo)達(dá)成的載體，具體包括衡量產(chǎn)出、效果和項(xiàng)目管理等績(jī)效指標(biāo)。
第十條 PPP項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)體系由績(jī)效指標(biāo)、指標(biāo)解釋、指標(biāo)權(quán)重、數(shù)據(jù)來(lái)源、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與評(píng)分方法構(gòu)成。
指標(biāo)權(quán)重是指標(biāo)在評(píng)價(jià)體系中的相對(duì)重要程度。確定指標(biāo)權(quán)重的方法通常包括專家調(diào)查法、層次分析法、主成分分析法、熵值法等。
數(shù)據(jù)來(lái)源是在具體指標(biāo)評(píng)價(jià)過程中獲得可靠和真實(shí)數(shù)據(jù)或信息的載體或途徑。獲取數(shù)據(jù)的方法通常包括案卷研究、資料收集與數(shù)據(jù)填報(bào)、實(shí)地調(diào)研、座談會(huì)、問卷調(diào)查等。
評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是指衡量績(jī)效目標(biāo)完成程度的尺度。績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)具體包括計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)或其他經(jīng)相關(guān)主管部門確認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)。
評(píng)分方法是結(jié)合指標(biāo)權(quán)重，衡量實(shí)際績(jī)效值與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)值偏離程度，對(duì)不同的等級(jí)賦予不同分值的方法。
【解讀】第一，明確要求完整的PPP項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)體系應(yīng)由績(jī)效指標(biāo)、指標(biāo)解釋、指標(biāo)權(quán)重、數(shù)據(jù)來(lái)源、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與評(píng)分方法等6大要素構(gòu)成；
第二，按照《指引》要求，管理項(xiàng)目庫(kù)大部分PPP項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)體系完整度情況遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到指引要求，這意味著在績(jī)效管理實(shí)施前有著大量的完善或整改工作需要開展；
第三，我們以“資金到位率”指標(biāo)為例，解析績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)構(gòu)成各要素的含義，具體如下表所示：
第十一條 PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)與績(jī)效指標(biāo)各階段管理應(yīng)符合以下要求：
（一）PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目立項(xiàng)文件、歷史資料，結(jié)合PPP模式特點(diǎn)，在項(xiàng)目實(shí)施方案中編制總體績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)體系并充分征求相關(guān)部門、潛在社會(huì)資本等相關(guān)方面的意見。財(cái)政部門應(yīng)會(huì)同相關(guān)主管部門從依據(jù)充分性、設(shè)置合理性和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)保障度等方面進(jìn)行審核。
【解讀】PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，潛在社會(huì)資本可以參與績(jī)效目標(biāo)與績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)，此舉可提高績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)體系的實(shí)用性。同時(shí)，《指引》第二十四條行業(yè)主管部門應(yīng)“建立健全本行業(yè)、本領(lǐng)域核心績(jī)效指標(biāo)體系，明確績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)”，意味著最終績(jī)效目標(biāo)與績(jī)效指標(biāo)的確定，還需符合行業(yè)主管部門的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求。
（二）PPP項(xiàng)目采購(gòu)階段，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可結(jié)合社會(huì)資本響應(yīng)及合同談判情況對(duì)績(jī)效指標(biāo)體系中非實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行合理調(diào)整。PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)體系應(yīng)在項(xiàng)目合同中予以明確。
【解讀】PPP項(xiàng)目采購(gòu)階段，實(shí)施機(jī)構(gòu)可對(duì)績(jī)效指標(biāo)體系中非實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行合理調(diào)整，此舉增加了績(jī)效指標(biāo)體系調(diào)整的靈活性，但實(shí)操中較難界定何為績(jī)效指標(biāo)體系中的“非實(shí)質(zhì)性內(nèi)容”，實(shí)操項(xiàng)目中可能出現(xiàn)為避免違規(guī)不啟動(dòng)非實(shí)質(zhì)性調(diào)整和濫用非實(shí)質(zhì)性調(diào)整兩種極端情況。
（三）PPP項(xiàng)目執(zhí)行階段，績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)體系原則上不予調(diào)整。但因項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容、相關(guān)政策、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生變化或突發(fā)事件、不可抗力等無(wú)法預(yù)見的重大變化影響績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)而確需調(diào)整的，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目公司（未設(shè)立項(xiàng)目公司時(shí)為社會(huì)資本，下同）協(xié)商確定，經(jīng)財(cái)政部門及相關(guān)主管部門審核通過后報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)。
PPP項(xiàng)目移交完成后，財(cái)政部門應(yīng)會(huì)同有關(guān)部門針對(duì)項(xiàng)目總體績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況，從全生命周期的項(xiàng)目產(chǎn)出、成本效益、物有所值實(shí)現(xiàn)情況、按效付費(fèi)執(zhí)行情況及對(duì)本地區(qū)財(cái)政承受能力的影響、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、PPP模式應(yīng)用等方面編制績(jī)效評(píng)價(jià)（即后評(píng)價(jià)）指標(biāo)體系。
【解讀】第一，本條款將PPP項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)與績(jī)效指標(biāo)具體管理工作細(xì)分在項(xiàng)目的準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行三個(gè)階段，呼應(yīng)本《指引》第二條款，將PPP項(xiàng)目績(jī)效管理工作貫穿于項(xiàng)目全生命周期；
第二，PPP項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)與績(jī)效指標(biāo)三階段的設(shè)置，符合《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（修訂稿）》（財(cái)辦金〔2019〕94號(hào)）的內(nèi)容并與財(cái)政部PPP項(xiàng)目新綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理與信息公開要求相一致；
第三，PPP項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)與績(jī)效指標(biāo)設(shè)置，體現(xiàn)原則性、靈活性兼顧，使其更具實(shí)操性；
第四，PPP項(xiàng)目執(zhí)行階段，績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)體系原則上不予調(diào)整。這種“不予調(diào)整”是建立在項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購(gòu)階段根據(jù)《指引》要求對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效管理較為完善的基礎(chǔ)上。
但實(shí)操項(xiàng)目中，已經(jīng)進(jìn)入執(zhí)行階段PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)體系設(shè)置遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到《指引》要求，這意味著績(jī)效管理實(shí)施前，將有著大量的準(zhǔn)備工作需要開展，包括績(jī)效目標(biāo)與績(jī)效指標(biāo)體系的優(yōu)化、調(diào)整、再談判等工作。
第十二條 項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）對(duì)績(jī)效目標(biāo)或指標(biāo)體系調(diào)整結(jié)果有異議的，可申請(qǐng)召開評(píng)審會(huì)，就調(diào)整結(jié)果的科學(xué)性、合理性、可行性等進(jìn)行評(píng)審。雙方對(duì)評(píng)審意見無(wú)異議的，按評(píng)審意見完善后履行報(bào)批程序；仍有異議的，按照合同約定的爭(zhēng)議解決機(jī)制處理。
【解讀】第一，給出了項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）對(duì)于績(jī)效目標(biāo)或指標(biāo)體系調(diào)整結(jié)果有異議的處理機(jī)制，并將合同約定的爭(zhēng)議解決機(jī)制作為解決方式之一，把有關(guān)爭(zhēng)議解決的主權(quán)重歸合同雙方。
第二，“對(duì)調(diào)整結(jié)果有異議的，可申請(qǐng)召開評(píng)審會(huì)”，這僅僅指明了方向，關(guān)于評(píng)審會(huì)的主要內(nèi)容，如評(píng)審會(huì)組織方式，評(píng)審會(huì)時(shí)間節(jié)點(diǎn)要求，實(shí)操中仍需要進(jìn)一步細(xì)化。
第十三條 編制政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助PPP項(xiàng)目年度支出預(yù)算時(shí)，應(yīng)將年度績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)連同編制的預(yù)算申報(bào)材料一并報(bào)送財(cái)政部門審核。使用者付費(fèi)PPP項(xiàng)目參照?qǐng)?zhí)行。
【解讀】第一，PPP項(xiàng)目績(jī)效管理并未另起爐灶，從頂層制度設(shè)計(jì)角度將PPP項(xiàng)目績(jī)效管理納入財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效管理框架中，要求績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)、預(yù)算申報(bào)材料和地方年度財(cái)政預(yù)算一起“提前”編報(bào)。
第二，本《指引》對(duì)使用者付費(fèi)項(xiàng)目進(jìn)行單獨(dú)強(qiáng)調(diào)，主要是給實(shí)操中使用者付費(fèi)項(xiàng)目“不用做財(cái)承、不用列支政府預(yù)算、不用進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)等”此類聲音進(jìn)行明確回應(yīng)。
第三章 PPP項(xiàng)目績(jī)效監(jiān)控
第十四條 項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目合同約定定期開展PPP項(xiàng)目績(jī)效監(jiān)控，項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）負(fù)責(zé)日?？?jī)效監(jiān)控。
【解讀】第一，結(jié)合本《指引》第十六條，明確績(jī)效監(jiān)控的主體為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）開展PPP項(xiàng)目日?？?jī)效監(jiān)控（即監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、記錄等來(lái)源于項(xiàng)目公司），按照項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)要求，定期報(bào)送監(jiān)控結(jié)果，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目合同約定定期開展PPP項(xiàng)目績(jī)效監(jiān)控。
第二，此種機(jī)制的設(shè)置避免摻入政府部門之間的監(jiān)管，降低了監(jiān)控工作的執(zhí)行難度，節(jié)約了實(shí)施機(jī)構(gòu)績(jī)效監(jiān)控成本，進(jìn)一步體現(xiàn)符合中央精神，簡(jiǎn)政放權(quán)，激活市場(chǎng)活力。
第十五條 PPP項(xiàng)目績(jī)效監(jiān)控是對(duì)項(xiàng)目日常運(yùn)行情況及年度績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行的跟蹤、監(jiān)測(cè)和管理，通常包括目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、目標(biāo)保障措施、目標(biāo)偏差和糾偏情況等。
PPP項(xiàng)目績(jī)效監(jiān)控應(yīng)符合以下要求：
（一）嚴(yán)格遵照國(guó)家規(guī)定、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目合同約定，按照科學(xué)規(guī)范、真實(shí)客觀、重點(diǎn)突出等原則開展績(jī)效監(jiān)控。重點(diǎn)關(guān)注最能代表和反映項(xiàng)目產(chǎn)出及效果的年度績(jī)效目標(biāo)與指標(biāo)，客觀反映項(xiàng)目運(yùn)行情況和執(zhí)行偏差，及時(shí)糾偏，改進(jìn)績(jī)效。
（二）項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)PPP項(xiàng)目特點(diǎn)，考慮績(jī)效評(píng)價(jià)和付費(fèi)時(shí)點(diǎn)，合理選擇監(jiān)控時(shí)間、設(shè)定監(jiān)控計(jì)劃，原則上每年至少開展一次績(jī)效監(jiān)控。
【解讀】第一，明確績(jī)效監(jiān)控的目的，在于及時(shí)糾偏，改進(jìn)績(jī)效。同時(shí)，績(jī)效監(jiān)控更注重過程管理，從而保證后期順利開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作。
第二，為區(qū)別于績(jī)效評(píng)價(jià)，《指引》要求選擇最能代表和反映項(xiàng)目產(chǎn)出及效果的績(jī)效目標(biāo)與指標(biāo)作為績(jī)效監(jiān)控的目標(biāo)及指標(biāo)。同時(shí)，結(jié)合實(shí)操項(xiàng)目，績(jī)效監(jiān)控目標(biāo)及指標(biāo)來(lái)源于項(xiàng)目公司報(bào)送的建設(shè)期年度工作計(jì)劃及運(yùn)營(yíng)期年度運(yùn)營(yíng)計(jì)劃。
第三，績(jī)效監(jiān)控頻次設(shè)置應(yīng)考慮績(jī)效評(píng)價(jià)、付費(fèi)時(shí)點(diǎn)和項(xiàng)目實(shí)際情況，如項(xiàng)目合同約定的付費(fèi)時(shí)點(diǎn)為一年支付一次，則原則上每年至少開展一次績(jī)效監(jiān)控。
第十六條 PPP項(xiàng)目績(jī)效監(jiān)控工作通常按照以下程序進(jìn)行：
（一）開展績(jī)效監(jiān)控。項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）開展PPP項(xiàng)目日?？?jī)效監(jiān)控，按照項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)要求，定期報(bào)送監(jiān)控結(jié)果。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)照績(jī)效監(jiān)控目標(biāo)，查找項(xiàng)目績(jī)效運(yùn)行偏差，分析偏差原因，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際，提出實(shí)施糾偏的路徑和方法，并做好信息記錄。
（二）反饋、糾偏與報(bào)告。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)績(jī)效監(jiān)控發(fā)現(xiàn)的偏差情況及時(shí)向項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）和相關(guān)部門反饋，并督促其糾偏；偏差原因涉及自身的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)糾偏；偏差較大的，應(yīng)撰寫《績(jī)效監(jiān)控報(bào)告》報(bào)送相關(guān)主管部門和財(cái)政部門。
【解讀】第一，明確了開展PPP項(xiàng)目績(jī)效監(jiān)控工作程序。
第二，為后期方便開展績(jī)效評(píng)價(jià)，無(wú)論偏差大小，編寫《績(jī)效監(jiān)控報(bào)告》相信會(huì)成為常態(tài)。
第三，本條款未明確開展績(jī)效監(jiān)控工作是否需要單獨(dú)編制《績(jī)效監(jiān)控工作方案》，是否需要進(jìn)行專家論證；也未明確《績(jī)效監(jiān)測(cè)報(bào)告》的主要內(nèi)容以及報(bào)告范式。
第四章 PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)
第十七條 項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目合同約定，在執(zhí)行階段結(jié)合年度績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)體系開展PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)。
財(cái)政部門應(yīng)會(huì)同相關(guān)主管部門、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)等在項(xiàng)目移交完成后開展PPP項(xiàng)目后評(píng)價(jià)。
【解讀】第一，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目合同約定開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作，進(jìn)一步呼應(yīng)本《指引》第五條開展PPP項(xiàng)目全生命周期績(jī)效管理的“誠(chéng)信履約”原則。
第二，本條明確實(shí)施機(jī)構(gòu)作為績(jī)效評(píng)價(jià)的主體，結(jié)合《指引》第六條，無(wú)論是績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效指標(biāo)的設(shè)定還是績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)施、組織，乃至后續(xù)的申報(bào)、核定，基本上都是由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌負(fù)責(zé)完成。
第十八條 PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)符合以下要求：
（一）嚴(yán)格按照規(guī)定程序，遵循真實(shí)、客觀、公正的要求，采用定量與定性分析相結(jié)合的方法。
（二）結(jié)合PPP項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度及按效付費(fèi)的需要確定績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)點(diǎn)。原則上項(xiàng)目建設(shè)期應(yīng)結(jié)合竣工驗(yàn)收開展一次績(jī)效評(píng)價(jià)，分期建設(shè)的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)結(jié)合各期子項(xiàng)目竣工驗(yàn)收開展績(jī)效評(píng)價(jià)；項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期每年度應(yīng)至少開展一次績(jī)效評(píng)價(jià)，每3-5年應(yīng)結(jié)合年度績(jī)效評(píng)價(jià)情況對(duì)項(xiàng)目開展中期評(píng)估；移交完成后應(yīng)開展一次后評(píng)價(jià)。
（三）績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果依法依規(guī)公開并接受監(jiān)督。
【解讀】第一，明確建設(shè)期必須要開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作，回應(yīng)了市場(chǎng)上關(guān)于PPP項(xiàng)目建設(shè)期是否需要績(jī)效評(píng)價(jià)的相關(guān)問題；
第二，明確建設(shè)期績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)點(diǎn)要求：原則上項(xiàng)目建設(shè)期應(yīng)結(jié)合竣工驗(yàn)收開展一次績(jī)效評(píng)價(jià)；同時(shí)，《指引》對(duì)于分期建設(shè)的項(xiàng)目要求應(yīng)結(jié)合各期子項(xiàng)目竣工驗(yàn)收開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作。
從實(shí)操角度而言，對(duì)于建設(shè)期較長(zhǎng)的PPP項(xiàng)目（如軌道交通、片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目），可參照本《指引》要求和項(xiàng)目特點(diǎn)，按年度進(jìn)行建設(shè)期績(jī)效評(píng)價(jià)，以保證建設(shè)期管理的相關(guān)問題得到及時(shí)的發(fā)現(xiàn)和糾偏。
第三，明確項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期每年度績(jī)效評(píng)價(jià)最低頻次要求，實(shí)操項(xiàng)目中，還需結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)及付費(fèi)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，合理設(shè)置績(jī)效評(píng)價(jià)頻次。
第四，每3-5年應(yīng)結(jié)合年度績(jī)效評(píng)價(jià)情況對(duì)項(xiàng)目開展中期評(píng)估，但《指引》中并未明確PPP項(xiàng)目中期評(píng)估的主要內(nèi)容、開展工作程序、評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用等，后期有待進(jìn)一步完善。
第十九條 PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作通常按照以下程序進(jìn)行：
（一）下達(dá)績(jī)效評(píng)價(jià)通知。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)確定績(jī)效評(píng)價(jià)工作開展時(shí)間后，應(yīng)至少提前5個(gè)工作日通知項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）及相關(guān)部門做好準(zhǔn)備和配合工作。
【解讀】實(shí)操中建議進(jìn)一步明確績(jī)效評(píng)價(jià)工作開始的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，充分考慮需給予績(jī)效評(píng)價(jià)工作充足的時(shí)間，以避免績(jī)效評(píng)價(jià)工作流于形式。同時(shí)，評(píng)價(jià)工作時(shí)間還需要結(jié)合項(xiàng)目所在地預(yù)算申報(bào)時(shí)間要求。
（二）制定績(jī)效評(píng)價(jià)工作方案。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)政策要求及項(xiàng)目實(shí)際組織編制績(jī)效評(píng)價(jià)工作方案，內(nèi)容通常包括項(xiàng)目基本情況、績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)目的和依據(jù)、評(píng)價(jià)對(duì)象和范圍、評(píng)價(jià)方法、組織與實(shí)施計(jì)劃、資料收集與調(diào)查等。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)組織專家對(duì)項(xiàng)目建設(shè)期、運(yùn)營(yíng)期首次及移交完成后績(jī)效評(píng)價(jià)工作方案進(jìn)行評(píng)審。
【解讀】明確要求項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)組織專家對(duì)項(xiàng)目建設(shè)期、運(yùn)營(yíng)期首次及移交完成后績(jī)效評(píng)價(jià)工作方案進(jìn)行評(píng)審。績(jī)效評(píng)價(jià)工作方案作為開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作的重要依據(jù)，相信后期若對(duì)指標(biāo)體系進(jìn)行變更都需履行相應(yīng)論證程序。
（三）組織實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)工作方案對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效情況進(jìn)行客觀、公正的評(píng)價(jià)。通過綜合分析、意見征詢，區(qū)分責(zé)任主體，形成客觀、公正、全面的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。對(duì)于不屬于項(xiàng)目公司或社會(huì)資本責(zé)任造成的績(jī)效偏差，不應(yīng)影響項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。
【解讀】PPP項(xiàng)目面臨多元行為主體，應(yīng)通過合同條款約定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)主體，當(dāng)出現(xiàn)績(jī)效偏差時(shí)，應(yīng)按照約定的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制區(qū)分責(zé)任主體，對(duì)于不屬于項(xiàng)目公司或社會(huì)資本責(zé)任造成的績(jī)效偏差，不應(yīng)影響項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。
（四）編制績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告。PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告應(yīng)當(dāng)依據(jù)充分、真實(shí)完整、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、客觀公正，內(nèi)容通常包括項(xiàng)目基本情況、績(jī)效評(píng)價(jià)工作情況、評(píng)價(jià)結(jié)論和績(jī)效分析、存在問題及原因分析、相關(guān)建議、其他需要說明的問題。
（五）資料歸檔。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)將績(jī)效評(píng)價(jià)過程中收集的全部有效資料，主要包括績(jī)效評(píng)價(jià)工作方案、專家論證意見和建議、實(shí)地調(diào)研和座談會(huì)記錄、調(diào)查問卷、績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告等一并歸檔，并按照有關(guān)檔案管理規(guī)定妥善管理。
（六）評(píng)價(jià)結(jié)果反饋。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)向項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）和相關(guān)部門反饋績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。
【解讀】針對(duì)本條款而言，屬于PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作的一般程序，主要建立在績(jī)效目標(biāo)及績(jī)效指標(biāo)在準(zhǔn)備、采購(gòu)階段經(jīng)過充分論證的基礎(chǔ)上，而實(shí)踐中大多數(shù)PPP項(xiàng)目，往往存在缺失績(jī)效目標(biāo)，績(jī)效指標(biāo)體系不完善，很難直接按照本《指引》執(zhí)行，建議在績(jī)效評(píng)價(jià)工作開始之前，應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)地單獨(dú)開展相應(yīng)的準(zhǔn)備工作，確保績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施階段工作順利進(jìn)行。
第二十條 項(xiàng)目公司對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果有異議的，應(yīng)在5個(gè)工作日內(nèi)明確提出并提供有效的佐證材料，向項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)解釋說明并達(dá)成一致意見。無(wú)法達(dá)成一致的，應(yīng)組織召開評(píng)審會(huì)，雙方對(duì)評(píng)審意見無(wú)異議的，根據(jù)評(píng)審意見確定最終評(píng)價(jià)結(jié)果；仍有異議的，按照合同約定的爭(zhēng)議解決機(jī)制處理。
【解讀】本條款的績(jī)效評(píng)價(jià)爭(zhēng)議解決機(jī)制，明確項(xiàng)目公司對(duì)于實(shí)施機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果有異議的處理程序。同時(shí)，在異議無(wú)法統(tǒng)一的情況下，項(xiàng)目公司有權(quán)尋求按照項(xiàng)目合同中約定的爭(zhēng)議糾紛解決機(jī)制處理，本條款是從政策層面上對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)的糾紛確定了一個(gè)解決的方法和依據(jù)。
第二十一條 項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)將PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告報(bào)送相關(guān)主管部門、財(cái)政部門復(fù)核，復(fù)核重點(diǎn)關(guān)注績(jī)效評(píng)價(jià)工作方案是否落實(shí)、引用數(shù)據(jù)是否真實(shí)合理、揭示的問題是否客觀公正、提出的改進(jìn)措施是否有針對(duì)性和可操作性等。
【解讀】第一，財(cái)政部門具有復(fù)核PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的權(quán)利；
第二，財(cái)政部門針對(duì)復(fù)核評(píng)價(jià)結(jié)果有異議的，該如何處理，如何要求整改、是否影響付費(fèi)，有待進(jìn)一步明確。
第二十二條 PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果是按效付費(fèi)、落實(shí)整改、監(jiān)督問責(zé)的重要依據(jù)。
（一）按效付費(fèi)。
政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目，政府承擔(dān)的年度運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出應(yīng)與當(dāng)年項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果完全掛鉤。財(cái)政部門應(yīng)按照績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果安排相應(yīng)支出，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)按照項(xiàng)目合同約定及時(shí)支付。
使用者付費(fèi)項(xiàng)目，項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）獲得的項(xiàng)目收益應(yīng)與當(dāng)年項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果掛鉤。績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果優(yōu)于約定標(biāo)準(zhǔn)的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)執(zhí)行項(xiàng)目合同約定的獎(jiǎng)勵(lì)條款?？?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果未達(dá)到約定標(biāo)準(zhǔn)的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)執(zhí)行項(xiàng)目合同約定的違約條款，可通過設(shè)置影響項(xiàng)目收益的違約金、項(xiàng)目展期限制或影響調(diào)價(jià)機(jī)制等方式實(shí)現(xiàn)。
績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果可作為項(xiàng)目期滿合同是否展期的考量因素。
（二）落實(shí)整改。
項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)過程中發(fā)現(xiàn)的問題統(tǒng)籌開展整改工作，并將整改結(jié)果報(bào)送相關(guān)主管部門和財(cái)政部門。涉及自身問題的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)整改；涉及項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）或其他相關(guān)部門問題的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)督促整改。
（三）監(jiān)督問責(zé)。
項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)公開績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果并接受社會(huì)監(jiān)督；項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)納入其工作考核范疇。
【解讀】第一，明確凡是付費(fèi)必須要先進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，無(wú)績(jī)效評(píng)價(jià)不得付費(fèi)。
第二，《指引》中對(duì)于使用者付費(fèi)項(xiàng)目的評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用方式有待商討，內(nèi)容過于細(xì)化且并不一定適合所有PPP項(xiàng)目，如此內(nèi)容很容易造成過度解讀。
第三，強(qiáng)調(diào)按效付費(fèi)針對(duì)不同項(xiàng)目采取的方式不同，對(duì)政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目，政府支出與績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果完全掛鉤。此項(xiàng)規(guī)定，進(jìn)一步落實(shí)了《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財(cái)金〔2019〕10號(hào)）關(guān)于“建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制”的要求。這也就意味著政府補(bǔ)助資金完全按績(jī)效評(píng)價(jià)情況執(zhí)行（即政府補(bǔ)助資金與績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果100%掛鉤）。
第四，本《指引》并未強(qiáng)調(diào)建設(shè)期績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果該如何應(yīng)用。
第五，本條第二款并結(jié)合附件4、5指標(biāo)框架，體現(xiàn)出PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象分為項(xiàng)目公司（含項(xiàng)目）和實(shí)施機(jī)構(gòu)，而《指引》中除附件指標(biāo)外，并未區(qū)分兩類評(píng)價(jià)實(shí)施和應(yīng)用的相關(guān)細(xì)節(jié)，同步實(shí)施在實(shí)操中具有一定難度。
第五章 組織保障
第二十三條 各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)會(huì)同相關(guān)部門，建立健全PPP項(xiàng)目績(jī)效管理工作相關(guān)制度和共性指標(biāo)框架，加強(qiáng)項(xiàng)目識(shí)別論證、政府采購(gòu)、預(yù)算收支與績(jī)效管理及信息披露等業(yè)務(wù)指導(dǎo)，切實(shí)做好項(xiàng)目合規(guī)性審查，確保項(xiàng)目全生命周期規(guī)范實(shí)施、高效運(yùn)營(yíng)。
各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)結(jié)合預(yù)算績(jī)效管理要求，認(rèn)真審核PPP項(xiàng)目財(cái)政收支預(yù)算申請(qǐng)及PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)體系，充分考慮本級(jí)財(cái)政承受能力，合理安排財(cái)政預(yù)算，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金使用合規(guī)性和有效性的監(jiān)督。
各級(jí)財(cái)政部門可結(jié)合每年工作重點(diǎn)，選取重大PPP項(xiàng)目開展績(jī)效再評(píng)價(jià)。
第二十四條 各級(jí)行業(yè)主管部門應(yīng)按照績(jī)效管理相關(guān)制度要求，建立健全本行業(yè)、本領(lǐng)域核心績(jī)效指標(biāo)體系，明確績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)；合規(guī)履行預(yù)算編制、申報(bào)和執(zhí)行程序；加強(qiáng)與財(cái)政及其他相關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合。
第二十五條 項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）應(yīng)嚴(yán)格履行合同約定，確保各項(xiàng)工作合法合規(guī)。
項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)做好PPP項(xiàng)目績(jī)效管理具體工作，并對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施規(guī)范性、財(cái)政資金使用的合規(guī)性和有效性負(fù)責(zé)。
項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）應(yīng)做好項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、移交等工作的日常管理和信息記錄；積極配合開展PPP項(xiàng)目績(jī)效管理工作，并對(duì)所提供資料和信息的真實(shí)性、完整性、有效性負(fù)責(zé)。
第二十六條 各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)會(huì)同相關(guān)主管部門依托PPP綜合信息平臺(tái)，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目信息管理。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際進(jìn)展及時(shí)提供和更新PPP項(xiàng)目績(jī)效管理相關(guān)信息，做好信息公開，接受社會(huì)監(jiān)督。
【解讀】第一，《指引》針對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效管理過程中涉及的財(cái)政部門、行業(yè)主管部門、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)及項(xiàng)目公司等各參與方在績(jī)效管理不同環(huán)節(jié)中的職責(zé)分工進(jìn)行了清晰明確的界定。
第二，財(cái)政部門對(duì)于PPP項(xiàng)目績(jī)效管理，一是進(jìn)行預(yù)算績(jī)效管理，二是進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，三是便于后期實(shí)施，應(yīng)在本《指引》指導(dǎo)下，會(huì)同行業(yè)主管部門建立符合本地實(shí)際情況的PPP項(xiàng)目績(jī)效管理辦法及相關(guān)細(xì)則，進(jìn)一步完善地方實(shí)施的頂層制度。
第三，《指引》強(qiáng)調(diào)要依托PPP綜合信息平臺(tái)加強(qiáng)信息公開工作，接受社會(huì)監(jiān)督。
第六章 附則
第二十七條 本指引自印發(fā)之日起30日后施行。
本指引施行前已發(fā)布中標(biāo)通知書的項(xiàng)目，沿用采購(gòu)文件或項(xiàng)目合同中約定的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)及結(jié)果應(yīng)用等條款，按照本指引開展績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)工作，績(jī)效目標(biāo)與績(jī)效指標(biāo)體系不完善的，可參照本指引進(jìn)行補(bǔ)充完善。
【解讀】第一，乍看本條似乎明確已簽訂的合同內(nèi)容無(wú)需調(diào)整，仔細(xì)統(tǒng)攬《指引》全文及本條內(nèi)容，實(shí)際僅明確指引施行前已發(fā)中標(biāo)通知書的項(xiàng)目中對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用明確約定的，將不再進(jìn)行調(diào)整。這一規(guī)定明確了不溯及以往，既尊重了原項(xiàng)目合同中的約定，也在最大限度地推廣《指引》中關(guān)于績(jī)效管理規(guī)定的適用性。
第二，《指引》施行前發(fā)布中標(biāo)通知書的項(xiàng)目采購(gòu)文件和項(xiàng)目合同中的績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)體系不完善的，可參照《指引》進(jìn)行補(bǔ)充完善。故《指引》實(shí)施將觸發(fā)大量PPP項(xiàng)目進(jìn)入再談判，實(shí)操中大多數(shù)PPP項(xiàng)目，往往存在缺失績(jī)效目標(biāo)，績(jī)效指標(biāo)體系不完善，都需要參照《指引》進(jìn)行補(bǔ)充完善，建議在績(jī)效評(píng)價(jià)工作開始之前，應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)地單獨(dú)開展績(jī)效評(píng)價(jià)準(zhǔn)備工作，確?？?jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施階段工作順利進(jìn)行。
本《指引》的出臺(tái)是振奮人心的，《指引》的主要亮點(diǎn)，一是推動(dòng)了PPP項(xiàng)目的提質(zhì)增效，二是視PPP項(xiàng)目為民事原則，政府按效付費(fèi)，三是凸顯了獎(jiǎng)懲機(jī)制和爭(zhēng)議解決機(jī)制，為PPP市場(chǎng)建立長(zhǎng)效創(chuàng)新機(jī)制豎立了里程碑。今年突如其來(lái)的新冠疫情，給我國(guó)經(jīng)濟(jì)造成了巨大的創(chuàng)傷，基于傳統(tǒng)基建和新基建的建設(shè)需要巨量資金，中央在大幅度增加地方政府專項(xiàng)債，但同時(shí)PPP模式仍是拉動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一劑良藥，《指引》的重磅發(fā)布，將會(huì)更加推動(dòng)PPP的良性發(fā)展。